Стратегия развития жилищного строительства в регионе (на примере Республики Татарстан)
Мустафина Л.Р.
Ланцов В.М.
Инновационная программная политика создания в Республике Татарстан благоприятного инвестиционного климата для развития жилищного строительства в целях решения жилищной проблемы населения Татарстана за счет своих сбережений и государственной кредитной поддержки основана на реализации «Республиканской программы развития жилищного строительства в Республике Татарстан».
Под «стратегией программной политики» авторы понимают комплекс властных мер и действий в замысле, который необходим и достаточен для достижения конечной стратегической цели. В общей форме «стратегическая цель» определена содержанием и смыслом статьи 40 Конституции РФ. Под инновациями авторы понимают инвестиции в генерацию научных идей, их апробацию, в разработку и применение достижений разных наук и техники, которые являются необходимыми и достаточными для получения долгосрочных конкурентных преимуществ в рыночных условиях по сравнению с субъектами, не использующими такие достижения. Опыт других государств по созданию в них «благоприятного инвестиционно-инновационного климата» описан в работе [1].
Программная политика (Программа) разрабатывалась в 2003-2004 годах по заданию Президента РТ М.Ш. Шаймиева согласно его Указу [2] и под его руководством. Председателем Комиссии по разработке Программы был Вице Премьер Правительства Татарстана д.э.н. Муратов Р.Ф. Один из авторов входил в состав Комиссии и на начальном этапе возглавлял «Рабочую группу», в состав которой входили другие авторы статьи. Условное наименование политики («Социальная ипотека») не отражает ее сущность и носит политический характер. Политика начала осуществляться в 2005 году и продолжает в деталях изменяться по настоящее время. Формальные (юридические) результаты разработки и развития стратегии объекта исследования выражены в виде нормативных актов и властных регуляторов, определяющих функциональные основы новой жилищно-строительной политики. Содержание, смысл и назначение этих властных мер являются публичной юридической «метаморфозой стратегии». При этом сущность стратегии остается «закрытой».
Назначение новой политики определено в преамбуле указанного закона [3]: «Настоящий Закон направлен на реализацию конституционного права граждан на жилище, объединение усилий государственных органов, органов местного самоуправления и организаций всех форм собственности по развитию жилищного строительства и формирование рынка доступного жилья в Республике Татарстан».
В системе «основных понятий» в Законе (ст. 3) введена слабо определенная дефиниция: «социальная ипотека -- предоставление жилья в рассрочку в соответствии с основными требованиями, предъявляемыми к государственной поддержке развития жилищного строительства». Введение этого термина стало использоваться для наименования новой программной политики в целом. Толкование этого термина, а также включение согласно статьи 9 Закона в состав основных специализированных организаций «потребительского жилищного кооператива», придает целям закона латентный характер.
1. Первая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской стратегии и способ ее решения в авторском видении.
Первая проблема -- проблема республиканского регулирования прав на землю для целей планирования и осуществления жилищного строительства в республике. Проблема носит правовой, организационно-правовой и социально-экономический характер.
Наличие проблемы связано с содержанием и смыслом Земельного кодекса и ряда других законов России. До разработки и реализации новой жилищно-строительной политики в Татарстане, как и в других регионах России, главным способом формирования прав на землю для целей жилищного строительства была покупка земельного участка «без предварительного согласования». Согласно ст.30 (ч.2) Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) в редакции от 25.10.2001 года такое предоставление земель должно было осуществляться «исключительно на торгах (конкурсах, аукционах)» в соответствии со ст.38 ЗК РФ. Главным фактором решения вопроса о праве на землю при таком способе уступки являлась продажная «цена земельного участка», а не результат использования права. Возникали негативные проблемы:
-- ограничение возможностей органов власти Татарстана в определении требований к планированию и реализации инвестиционных жилищно-строительных проектов с их привязкой к местным социально-экономическим программам развития жилищного строительства и к праву собственности будущих собственников жилья;
-- возникновение угроз нарушения коллективных прав будущих собственников на общий земельный участок, элементы его благоустройства и озеленения, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ (статьями 35 и 37);
-- возникновение угроз необоснованного удорожания строительства, связанных с перепродажей прав на землю, угроз появления «бесхозной общей недвижимости» и др.
В то же время нормами статьи 10 ЗК РФ была предусмотрена «юридическая ниша» «разработки и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации». В статье 28 (ч.4) была предусмотрена возможность «резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд».
Путь и способ решения первой проблемы заключался в следующем. Используя указанные нормы ЗК РФ, разработчики во главе с Президентом РТ М.Ш. Шаймиевым пришли к выводу (впервые в России) о необходимости создания «Республиканского Фонда Земель Резерва» для планирования и реализации республиканской социально-экономической программы развития жилищного строительства в Татарстане. Такая политика позволяла:
-- формировать земельный фонд для планового развития жилищного строительства и создать Организатора (юридическое лицо), отвечающего за формирование и использование такого Фонда;
-- формировать комплекс условий по уступке прав на землю, подчиненных конечным результатам планового жилищного строительства в рыночных условиях;
-- передавать право собственности на землю будущим собственникам жилья бесплатно;
-- планировать развитие капитализации земли, в том числе инженерной инфраструктуры социального назначения в привязке к будущим результатам жилищного строительства.
Указом Президента Республики Татарстан «О резервировании земельных участков на территории Республики Татарстан» согласно статьям 10,28,86 и 95 ЗК РФ был создан новый участник будущей программной политики -- «Государственный резервный фонд земель при Президенте Республики Татарстан» (ГРФЗ).
Основными задачами этого фонда стали задачи организационно-правового, управленческого характера, а также задачи капитализации земли и подготовки социальной инженерно-технической инфраструктуры для развития жилищного строительства.
Эта компонента новой политики в указанной основе получила одобрение федеральных органов власти. Внесены соответствующие изменения в ЗК РФ (ст. 27, ч. 5 п. 13; ст. 28, ч. 4). Опыт получил распространение в других регионах России.
Правовая и социально-экономическая незавершенность решения первой проблемы в Татарстане (недостаток политики)
Незавершенность решения первой проблемы заключается в следующем. Субъект (ГРФЗ), осуществляющий функции собственника земель, предоставляемых для жилищного строительства, должен создавать механизм и определять условия, а также процедуру, передачи будущим собственникам жилья права общей собственности на землю, на которой будет находиться многоквартирный дом, а также права на объекты капитализации такой земли вместе с элементами ее благоустройства и озеленения. Права собственности на жилье, права общей собственности на общее недвижимое имущество в доме, в котором находится жилье, а также права общей собственности на земельный участок, на котором находится дом, должны быть неразрывно и органично связаны. Такую связь общей (социальной) собственности на землю и частной жилищной собственности (на часть единого и недвижимого имущественного комплекса) должен был бы предусматривать и обеспечивать ГРФЗ.
Необходимость доведения решения первой проблемы до формирования института общей собственности на землю и элементы благоустройства и озеленения территории домовладения продиктована необходимостью соблюдения законодательных норм статей 36 и 37 Жилищного кодекса (ЖК РФ). Соблюдение этих статей ЖК РФ и в целом Жилищного кодекса РФ представляет собой комплексную юридическую, правовую, экономическую, социальную и организационно-управленческую проблему. В принципе решить эту проблему в рамках нового жилищного строительства мог бы только государственный собственник земли.
Сущность проблемы заключается в том, что гражданам, являющимся собственниками жилья, фактически и юридически не дано право общей собственности на общее имущество в доме и в домовладении, но им вменено в обязанность нести бремя общей собственности, включая бремя налога на общую недвижимость и «оплаты коммунальных услуг» в отсутствие «коммуны».
Например, в ст. 36 ЖК РФ декларативно установлено, что «1. Собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежит на праве общей долевой собственности... общее имущество в многоквартирном доме». Однако, условия и порядок возникновения такого права, его идентификации и признания не предусмотрены законом. Возникли проблемы соблюдения нормы части 2 ст. 19 Конституции РФ в отношении прав на жилище и т.д.
Например, нормами статьи 37 ЖК РФ усилены неопределенность и недостатки статьи 36 ЖК РФ в отношении прав общей собственности. В этой статье установлено: «1.Доля в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме... пропорциональна размеру общей площади ... помещения». Однако законодатель не определил «коэффициент пропорциональности». Отсутствует формула расчета долевой собственности и условие ее нормировки (сумма долей должна быть равна 1,0). По этой причине суды не могут разрешать споры в отношении такой «доли» [4], опираясь на закон. Законом не установлено, кто и на каких условиях должен законно устанавливать значения указанной «доли». Фактически и юридически собственники помещений в многоквартирном доме оказались в неведении о наличии у них указанной «доли» и не обладают «правом голоса» при принятии общего решения в отношении общей собственности. Существуют и другие недостатки, жилищного законодательства России в отношении собственности на объекты ЖКХ, которые более детально рассмотрены в работах [5-9].
Выполняя функцию собственника земли, ГРФЗ мог бы законно, оптимально и впервые в современных российских условиях решить проблему общей собственности объединений домовладельцев на территорию домовладений. Отсутствие такого решения и ликвидации разрыва связи между общей (социальной, коммунальной) и частной собственностью на жилище и на земельный участок можно считать недостатком татарстанской политики и ее «скрытым резервом». Формирование и защита общей (социальной) собственности является важнейшим фактором единения людей, общежительствующих на общей территории. Проблемы и примеры формирования необходимой связи разных прав собственности на разные части единого жилищно-коммунального хозяйства при зонировании территории будущей застройки рассмотрены в работах [8-10].
2. Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики стратегии, и путь ее решения.
Вторая стратегическая проблема, с которой столкнулись разработчики татарстанской политики -- выбор главного способа государственной поддержки граждан, обладающих ограниченными возможностями приобретения жилья в собственность.
Главная оригинальная (авторская) идея государственной кредитной поддержки граждан, использованная в татарстанской политике.
Оригинальность способа государственной поддержки граждан в Татарстане можно сравнить с политиками подобного назначения в других странах, например, в Германии или в Финляндии. Однако авторы считают необходимым выделить и подчеркнуть отличие татарстанского способа от распространенной в России «крайне неудачной» [7] политики «ипотечного кредитования», не имеющей аналогов в мире, хотя широко распространено «заблуждение» о соответствии, якобы, этой политики «опыту США».
Главная идея государственной поддержки в Татарстане -- предоставление гражданам «имущественного», а не денежного, «кредита» (займа). Жилые дома (и квартиры в них) строятся за счет государственных ресурсов на государственной земле под руководством единого государственного заказчика-застройщика. Гражданам, прошедшим конкурсный отбор и заключившим договора с лицом, уполномоченным ГЖФ, построенное жилье предоставляется во владение и в пользование на условиях его поэтапного выкупа в собственность. «Объект займа» -- вещные права на жилище.
Отказ от денежного кредитования и его обеспечения договором об ипотеке позволяет:
-- исключить использование ненужных «финансовых посредников» в виде частных банков, осуществляющих эмиссию ценных бумаг, обеспеченных долговыми обязательствами граждан -- будущих собственников жилья, и порождающих «ростовщичество», ведущее к финансовым кризисам и к финансовым катастрофам [7];
-- исключить обременение граждан разными видами лихвы, величина которой может достигать 50% и более от рыночной цены жилья [7];
-- исключить появление и использование «залоговой цены» российского жилья, которая на 50% и более может быть ниже рыночной цены этого же жилья [7]. Следует отметить, что в США уменьшение такой цены ниже 70% от рыночной цены запрещено и т.д.
Применение этой идеи, не считая роль других приемов, использованных в татарстанской политике, позволяет, по мнению авторов, снижать (фиксированную) цену приобретаемого гражданами жилья (без уменьшения «нормы прибыли» застройщика и строительных подрядных организаций) в 2 раза по сравнению с ценой жилья, приобретаемого на основе «ипотечного кредитования».