Статья: Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

· макроэкономические условия, обеспечивающие динамичное наполнение доходной части бюджета;

· использование бюджетных средств на финансирование расходов, обеспечивающих максимальный прирост внутреннего производства и доходов.

В этих условиях было бы целесообразно определить минимальные темпы роста экономики, достаточные для формирования такого уровня бюджетных доходов, которые позволят обеспечить положительный вклад госпотребления в экономическое развитие. При этом важно определить направления наращивания не только непосредственно бюджетных доходов, но и доходов государственного сектора в целом.

Как известно, в системе институциональных счетов СНС ресурсы государственного сектора формируются по трем основным направлениям: валовая добавленная стоимость, налоги, доходы от собственности (таб. 4).

Таблица 4. Ресурсы государственного сектора и их использование.

Источник: данные Росстата [16].

Формирование ВДС в государственном секторе определяется в первую очередь расходами на оплату труда (так как бюджетные организации оказывают преимущественно нерыночные услуги, т.е. не ставят своей основной целью получение прибыли). Финансирование же заработной платы работников только на 50-52% формируется из бюджетных источников, остальное - собственные источники государственных организаций.

Таким образом, с точки зрения формирования финансовых ресурсов госсектора можно выделить перспективное направление в интенсификации роста валовой добавленной стоимости (ВДС): увеличение собственных доходов бюджетных организаций (в первую очередь, за счет оказания рыночных услуг). Потенциал роста здесь значителен: в настоящий момент порядка 14-15% всех услуг образования и здравоохранения предоставляются частными компаниями (объем рынка платных услуг в 2013 г. составил чуть менее 1 трлн. руб.), и бюджетные организации именно в этом сегменте могли бы составить им конкуренцию. По нашим оценкам, при условии, что государственные организации смогут занять половину этого рынка, для них станет возможным получение дополнительных доходов, которые позволят повысить фонд оплаты труда на 8% относительно существующего уровня. При этом основная ориентация должна быть не на замещение бесплатных услуг рыночными, а на вовлечение новых клиентов в бюджетные системы здравоохранения и образования (например, иностранных граждан) и расширение перечня этих услуг.

Что касается непосредственно налоговых доходов бюджетной системы, то единственным радикальным способом увеличения их поступлений является интенсификация экономического роста. Расчеты на основе макроэкономической модели QUMMIR свидетельствуют, что политика снижения бюджетного дефицита в кризисных условиях не позволит реализовать потенциал государственных расходов как одного из источников роста внутреннего спроса даже при условии стабильных цен на энергоресурсы (таб. 5).

Рис.5. Среднесрочные перспективы экономического развития при консервативной бюджетной политике.

Источник: расчеты ИНП РАН [17].

Приведенный сценарий является по сути инерционным и отражает основные направления бюджетной политики в среднесрочной перспективе, анонсированные и уже частично реализованные Министерством финансов РФ [18]. Так, принимая гипотезу о восстановлении нефтяных цен до 60 долл./барр. к 2018 г., мы оцениваем среднегодовые темпы роста доходов консолидированного бюджета на уровне не более 7-9%. Это позволит сократить уровень бюджетного дефицита и одновременно нарастить уровень расходов (но темпами, которые будут ниже уровня инфляции). Как результат, реальные темпы роста государственных инвестиций будет вдвое ниже частных, динамика государственного потребления в постоянных ценах будет нулевой вплоть до 2018 г. (рис. 5), и, фактически, решена будет только одна глобальная задача - поддержание социальной стабильности путем индексации пенсий темпами, которые будут соответствовать уровню инфляции. При этом предполагается, что правительство реализует заявленную программу понижения уровня дефицита в среднем на 1% к ВВП в год и удержания величины государственного долга на постоянном уровне (в % к ВВП). Указанная программа будет осуществлена путем использования в 2016-2017 гг. всех средств Резервного фонда.

Таблица 5. Вклад бюджетной системы в экономический рост при реализации инерционного сценария.

Источник: расчеты автора.

Если же цены на нефть останутся в среднесрочной перспективе на уровне 35 долл./барр., то даже при условии полного использования средств Резервного фонда и увеличения государственного долга на 4.5 трлн. руб. за период 2016-2018 гг. (против 1.6 трлн. руб. в инерционном сценарии), номинальный объем расходов восстановиться до уровня 2015 г. только к 2018 г.

Расчеты показывают, что полностью снять бюджетные ограничения (то есть добиться неотрицательного вклада госсектора в формирование экономической динамики) удастся только при динамике ВВП не менее 3% в год. При ускорении экономического роста до 6-7% можно рассчитывать на существенный вклад бюджетной системы как в рост текущего спроса, так и в увеличение инвестиций. При этом существует развилка в источниках этого экономического роста. Если ускорение динамики ВВП происходит только за счет внешних факторов (рост стоимостных объемов экспорта), то положительный вклад за счет бюджетных расходов будет обеспечиваться только для текущего потребления. Если же ускорение экономического развития будет обеспечиваться активной экономической политикой (в том числе бюджетной), то появляется возможность и для наращивания госинвестиций, который смогут обеспечивать до 10% суммарного реального прироста инвестиций (таб. 6).

Таблица 6. Прогнозируемый эффект на бюджетную систему при различных уровнях динамики ВВП в среднесрочной перспективе.

Источник: расчеты автора.

Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требования к темпам экономического роста для того, чтобы обеспечивать положительный вклад в развитие экономики. В качестве альтернативы ожиданиям роста бюджетных доходов можно было бы предложить изменить структуру их использования, что является мерой скорее средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной системы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институциональных счетов [18], основными направлениями расходования государственного сектора являются: оплата труда (которая составляет до 23% от общей оплаты труда по экономике), социальные выплаты (формирующие до 20% доходов домашних хозяйств) и государственное потребление (обеспечивающее до 20% ВВП).

Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чистый поток средств от государства в пользу населения (оплата труда + социальные трансферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизнесом налогов. (таб. 7). И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года система взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выражении, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме составили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г В данной части статьи используются как отчетные данные Росстата (доступные по 2013 г. включительно), так и оценки автора. Оценки были проведены на основе оперативных данных Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов для 2014-2015 гг. В основе методики авторских оценок лежат Методические положения Росстата по составлению счетов использования доходов [19]. . В 2016 г. ситуация только усугубится: индексация пенсий запланирована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне прошлого года. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов поддержки населения.

Таблица 7. Потоки перераспределения национального дохода с участием государственного сектора.

Источник: данные Росстата [16] и расчеты автора.

В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов государственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику. В данной работе в качестве таких оценок применяются мультипликаторы, рассчитанные на основе расчетных межотраслевых балансов, разрабатываемых в ИНП РАН [20]. Алгоритм расчета мультипликаторов широко известен и описан в ряде работ (например, [21]).

Проведенные оценки мультипликаторов на основе межотраслевого баланса за 2013 г. позволяют констатировать, что повышение на 1 руб. любого типа выплат населению обеспечивает прирост валового выпуска на 1 руб. 41 коп., тогда как для госинвестиций этот показатель составляет 1 руб. 58 коп., а по некоторым направлениям государственного потребления (например, научное обслуживание и сельское хозяйство) может достигать 1 руб. 65 коп. (таб. 8). Значимые мультипликаторы также были получены и для финансирования отраслей социальной сферы, которые традиционно рассматриваются как «чистый расход» бюджетных средств без перспектив получения налоговых доходов в будущем.

Таблица 8. Мультипликаторы бюджетных расходов.

Источник: расчеты автора.

В таблице приведены как оценки прироста ВВП, так и валового выпуска при повышении тех или иных расходов государственного сектора. При этом мультипликаторы ВВП оказываются ожидаемо меньше единицы, так как часть государственных расходов используется на закупку импорта. В этом плане показателен мультипликатор расходов на фармацевтическую продукцию, значение которого для прироста ВВП минимально в силу высокой доли импорта на внутреннем рынке (эти оценки также можно рассматривать с точки зрения реализации импортозамещения). Максимальные эффекты для прироста ВВП будут иметь увеличение расходов на непроизводственные услуги (в том числе научное обслуживание), так как доля импорта в этой сфере достаточно мала.