Статья: Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

Савчишина К.Е.

Аннотация

бюджетный среднесрочный экономический политика

В статье рассматриваются проблемы современной бюджетной системы России, решение которых в кратко- и среднесрочной перспективе могло бы способствовать восстановлению экономического роста. Предложенные меры бюджетной политики эшелонированы, т.е. разделены на первоочередные, дающие эффект в ближайшие год-два, и среднесрочные.

С конца 2014 г. российский бюджет испытывает трудности, связанные в первую очередь с наполнением его доходной части. При этом текущая неблагоприятная ситуация в российской экономике предъявляет объективные требования по реализации комплекса мер экономической политики (в т.ч. бюджетной), направленных на восстановление положительных темпов экономической динамики. Необходимость проведения политики активизации экономического роста в настоящее время является предметом дискуссий в научных и правительственных кругах. Высказывается предположение, что экономика сможет самостоятельно перезапустить инвестиционный процесс, если ограничить расходы бизнеса на индексацию заработной платы и направть высвободившиеся средства на расширение производства [1]. Т.е. предлагается осуществить временный размен потребления на накопление и инвестирование, причем такой разворот возможен не мгновенно, а потребует как минимум 2-3 лет. В этой логике бюджетная политика должна быть сведена к решению узкого круга задач: снижение дефицита, поддержание социальной стабильности и импортозамещения, для чего предлагается заморозить номинальную величину расходов федерального бюджета на три года. Такая программа действий представляется спорной по нескольким причинам. Так, в 2015 г. сальдированный финансовый результат российских предприятий вырос на 51% год к году [2], однако этот рост не трансформировался в инвестиции. Причиной, на наш взгляд, является общая неопределенность относительно перспектив экономического роста, которая препятствует принятию положительных решений по расширению производства. Таким образом, бизнесу необходим действенный сигнал о начале восстановления экономики, в роли которого на фоне стагнации экспорта может выступить внутренний спрос, инициированный государством посредством всех возможных мер бюджетной политики. При этом активная фаза реализации этих мер должна быть начата как можно раньше для того, чтобы не усугубить масштаб экономического спада и не потерять имеющиеся на данный момент конкурентные преимущества, полученные за счет ослабления курса национальной валюты.

В этом контексте среднесрочная бюджетная политика, направленная в первую очередь на сокращение бюджетного дефицита, представляется не вполне отвечающей задачам, стоящим перед экономикой.

Характерной особенностью текущего кризиса является сокращение потребления домашних хозяйств. В экономике исчез последний (и наиболее устойчивый) источник роста внутреннего спроса. В этой связи, на наш взгляд, меры по восстановлению экономического роста должны носить фронтальный характер и быть направлены на увеличение общего уровня экономической активности, а точечные меры по поддержке отдельных секторов (преобладающие в антикризисных действиях Правительства РФ) могут рассматриваться как вспомогательные, направленные на устранение наиболее острых проблем в производственной сфере.

В представленной работе содержится краткий обзор современных проблем бюджетной системы России и возможных мер для их устранения, а также для решения задачи восстановления и ускорения экономического роста. При этом предлагаемые меры бюджетной политики структурированы в логике «эшелонирования» экономической политики, предложенной в рамках научного доклада ИНП РАН «Восстановление экономического роста в России» [3]. Указанная логика исходит из того, что все действия должны быть разделены на те, которые решают краткосрочные задачи (восстановление экономического роста) и должны быть реализованы в ближайшее время, и на меры средне- и долгосрочного характера, которые на базе положительных результатов ближайших 1-3 лет позволят интенсифицировать экономический рост и постепенно создать условия для повышения его устойчивости за счет расширения возможностей экспорта.

Проблемы современной бюджетной политики

Главная проблема в бюджетной сфере последних лет (и не только кризисных) - сокращение динамики доходов и переход темпов их роста в реальном выражении в отрицательную область (рис.1). Так, уже в 2013 г. динамика доходов бюджетной системы (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) была ниже уровня инфляции на 4.9 и 1 п.п. соответственно. В 2014 г. темпы роста ненефтегазовых доходов отставали от роста цен на 3.1 п.п.

В 2015 г. ситуация усугубилась, так как бюджетная система испытала серьезное снижение нефтегазовых доходов, поступления которых относительно предыдущего года снизились на 1.5 трлн. руб. По нашим оценкам, эти потери могли бы быть на 160 млрд. руб. больше без проведения так называемого «налогового маневра» в нефтяном секторе.

Рис.1. Номинальная динамика доходов и расходов бюджетной системы России.

Источник: данные Федерального казначейства РФ[4] и Росстата[5].

С другой стороны, рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом, реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отрицательной (таб.1).

Таблица 1. Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.

Источник: данные Федерального Казначейства [3].

ФБ - федеральный бюджет; БСФ - консолидированные бюджеты субъектов федерации.

В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номинального снижения доходов привело к необходимости использования ранее накопленных средств Резервного фонда в объеме 1.16 трлн. руб. С другой стороны, консолидированные бюджеты субъектов федерации, имевшие положительный номинальный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т.е. их реальным сокращением (таб. 1). В 2016 г. номинальная динамика расходов консолидированного бюджета, по всей вероятности, будет близка к нулевой, а размер бюджетного дефицита составит порядка 3 трлн. руб. или 3.6% к ВВП. Таким образом, реальное сокращение расходов будет наблюдаться третий год подряд - с 2013 г. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при современной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержания стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4.3 трлн. руб., что превышает доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.

Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном, так и на региональном уровнях) сталкивается с наличием нескольких «узких» мест, большая часть которых формировались с середины 2000-х гг. Их «расшивка», на наш взгдяд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.

Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов

Адекватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходимым элементом для проведения взвешенной бюджетной политики. При этом важно не только не переоценивать возможный уровень доходов, чтобы не закладывать в план заведомо нереализуемые расходы. Необходимо сокращать степень недооценки бюджетных доходов, так как заниженный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, оперативно пересмотреть которые в конце финансового года, когда становится ясной картина по доходам, зачастую невозможно. В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов для 2010-2015 гг.

На всем анализируемом периоде уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). Необходимо признать, что в целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка сократилась до минимального значения в 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сторону увеличения в 2015 г. до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская область, Ставропольский край, Саратовская область, Санкт-Петербург, Новосибирская область и т.д.). Однако по достаточно широкому кругу регионов проблема адекватной оценки бюджетных доходов остается актуальной. Так, 12 регионов имеют среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых на более, чем 30%, 9 регионов - ошибку более 20% и 39 регионов - ошибку более 10%.

При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, половина из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повысить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рассмотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, так же, как и распространение опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) регионов на остальные субъекты федерации.

Важность повышения качества прогноза для региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расходов. Как свидетельствуют данные Казначейства РФ [4], к концу финансового года плановые значения расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% от первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше, чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста не использовался полностью.

Реальное сокращение государственных расходов

Основной императив современной бюджетной политики - сокращение бюджетного дефицита в условиях ограниченности доходной базы. В результате, федеральный и региональные бюджеты были исполнены в 2015 г. таким образом, который привел к сокращению бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).

Стимулирование спроса - это, прежде всего, повышение доходов экономических агентов. Государство в процессе перераспределения национального богатства играет ключевую роль, обеспечивая, с одной стороны, государственный спрос на товары, услуги и инвестиции, с другой стороны, напрямую определяя динамику доходов значительной части населения (пенсионеров и других социальных групп, а также занятых в секторе государственных услуг). Расчеты ИНП РАН Расчет проведен на основе макроэкономической квартальной модели российской экономики QUMMIR [6]. показывают, что наибольший (относительно прочих направлений перераспределения бюджетных расходов) вклад в прирост ВВП в ближайшие 1-3 года может обеспечить индексация пенсий и заработной платы госслужащих темпами, превышающими уровень инфляции. Так, индексация пенсий на 9% год к году в 2016 г. вместо запланированных 4% позволила бы затормозить темпы падения потребления домашних хозяйств в реальном выражении на 0.5 п.п. (с -4.6% до -4.1% в 2016 г.). При этом общий объем дополнительного бюджетного финансирования составил бы 350 млрд.руб., которые на 17% были бы профинансированы дополнительным увеличением бюджетных доходов (прежде всего, по НДС), полученным за счет активизации роста экономики, и на 83% - внутренними государственными заимствованиями.

Однако текущая бюджетная политика по снижению уровня дефицита обеспечивается не за счет роста бюджетных доходов, а путем снижения динамики расходов. В рамках одного-двух лет это позволит снизить бюджетный дефицит, однако в средне- и долгосрочной перспективе такая политика может привести к потерям пока еще существующих перспектив экономического развития. Уже сейчас (таб. 2) роль государства в формировании положительной динамики макроэкономических индикаторов стремится к нулю, и говорить о восстановлении экономического роста за счет мер бюджетной политики пока не приходится.