Статья: Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

Таблица 2. Вклад бюджетных расходов в величину основных макроэкономических индикаторов.

Источник: данные Росстата [7-9] и Федерального Казначейства [4].

Одновременно снижение расходов бюджета означает необходимость выстраивания актуальной системы приоритетов. Как представляется, имеющаяся система является неоптимальной. Она приводит к конфликту между целями социальной поддержки и национальной безопасности. Ускоренное финансирование оборонных расходов на фоне «заморозки» социальных обязательств в 2015 г. не привело к положительным результатам: план по оборонным расходам был не исполнен на 92 млрд. руб., а в 2016 г. (по данным первого полугодия) снижение расходов на национальную оборону составило 21% в номинальном выражении.

Неоптимальный график финансирования бюджетных расходов

При этом в отношении финансирования бюджетных расходов важна не только абсолютная величина, но и временной график. Так, в региональных бюджетах в 1-3 кварталах финансируется только 23% годового объема расходов (в среднем за квартал), тогда как в 4 квартале - 32% (рис. 3). Высокая неравномерность финансирования расходов в течение финансового года приводит к обесценению расходов в реальном выражении к концу года.

Рисунок 2. График финансирования расходов федерального бюджета (в % к годовому объему расходов)

Рисунок 3. График финансирования расходов бюджетов субъектов федерации (в % к годовому объему расходов)

Источник: данные Федерального Казначейства [4].

На федеральном уровне в 2015 году удалось увеличить равномерность финансирования расходов (рис. 2), а, значит, необходимо распространить эту практику на региональный и муниципальный уровни, а для федерального уровня - продолжить реализацию программы выравнивания графика финансирования в 2016-2017 гг.

Неиспользование в полной мере возможностей государственных заимствований на федеральном и региональном уровнях

Заемные источники финансирования дефицита как на федеральном, так и на региональном уровне используются только для погашения существующих обязательств (таб. 3). Так, по государственным бумагам чистая эмиссия в 2015 г. составила всего 9.5 млрд. руб. (934 млрд. руб. эмиссия и 925 млрд. руб. погашение), по банковским кредитам чистое заимствование было равно 102 млрд. руб. (1184 млрд. руб. получено и 1083 млрд. руб. было выплачено), кредиты внутри бюджетной системы за вычетом погашения были равны 102 млрд. руб. (получено 1258 млрд. руб., выплачено 1091 млрд. руб.), операции по внешнему финансированию привели к сокращению источников финансирования на 296 млрд. руб.

Таблица 3. Основные источники финансирования дефицита бюджетной системы России (млрд. руб.)

Источник: данные Федерального Казначейства [4].

При этом существуют четкие разграничения источников финансирования дефицита на разных уровнях бюджетной системы. Для федерального бюджета основное финансирование обеспечивается эмиссией государственных бумаг и использованием ранее накопленных средств Резервного фонда. Для региональных бюджетов возможности по размещению ценных бумаг практически не реализуются, а основными источниками финансирования дефицита являются бюджетные и коммерческие кредиты.

Величина как государственного, так и регионального и муниципального долга достаточно низкая: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муниципальных бюджетов - 29% (3% к ВВП, рис. 4). При этом только 6 регионов имеют совокупный долг более 20% ВРП, а среди 50 регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет вообще [11]. Таким образом, существуют серьезные резервы для наращивания государственного долга без угрозы для бюджетной устойчивости для целого ряда регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. К числу таких регионов по результатам 2015 г. можно отнести как минимум 22.

Рисунок 4. Государственный долг на 1 апреля 2016 г. (млрд. руб.)

Источник: данные Министерства финансов РФ [10].

Например, долг г. Москвы на начало 2016 года составил всего 142 млрд. руб., что составляет меньше 10% годового объема собственных бюджетных доходов. При этом согласно графику погашения к концу года сумма долга сократится до 60 млрд. руб. Опыт финансирования расходов в кризисный период снижения доходов (2008-2009 гг.) показывает, что бюджет Москвы обладает достаточной прочностью, чтобы иметь возможность обслуживать и погасить долг не менее 250 млрд. руб. Так, в 2009-2010 гг. московский бюджет привлек государственные облигационные займы на сумму 152 млрд. руб., которые были выплачены уже к началу 2015 г.

При этом расширение объемов государственных заимствований должно сопровождаться смягчением денежной политики для того, чтобы избежать конкуренции между государственным и негосударственными секторами за денежные ресурсы, которая может привести к росту процентных ставок.

Более активная политика по наращиванию регионального долга в «богатых» субъектах позволит не только нарастить их бюджетные расходы. Она также даст возможность по перераспределению межбюджетных трансфертов в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, в которых обслуживание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.

С точки зрения формирования бюджетных доходов в долгосрочной перспективе разумное наращивание долга выгоднее приватизации, так как не приводит к потерям доходов от использования государственного имущества в будущем. Под разумным наращиванием долга подразумевается ограничение его верхней границы таким образом, чтобы и выплаты тела долга и стоимость его обслуживания не снижали устойчивость бюджетной системы, тем самым нивелируя положительные результаты роста бюджетных расходов. Наши оценки показывают, что до конца 2018 г. государство может привлечь дополнительно до 8 трлн. руб. (6.5-7 трлн.руб. из которых - на федеральном уровне), не повышая чрезмерно процентную нагрузку (процентные выплаты не превысят 6-8% совокупных расходов бюджетной системы). При этом такая политика государственных заимствований приведет к ускорению экономической динамики на 0.2-0.3 п.п. в год, а дополнительный прирост ВВП в текущих ценах составит до 500 млрд. руб. ежегодно.

Проблемы межбюджетных отношений

В настоящее время основная цель реализации межбюджетных трансфертов из федерального в региональные бюджеты - выравнивание бюджетной обеспеченности. Несмотря на всю важность этой задачи, решить ее окончательно не удается: по данным Министерства финансов [12] в 2015 г. разрыв уровня бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными регионами после выравнивания составил 2.5 раза. Кроме того, при такой узкой постановке задачи из поля внимания выпадает целый ряд проблем современной системы межбюджетных отношений, который особенно отчетливо проявился в кризисный 2015 г. Истоки этих проблем лежат в несоответствии уровня собственных доходов регионов и их обязательств.

Необеспеченность регионов собственными доходами определяется несбалансированностью регионального уровня производства и потребления [13]. По данным 2013 г. в 14 субъектах федерации потребление домашних хозяйств превышало местный уровень производства [14]. При этом налоговая система такова, что в региональных бюджетах остаются налоги на производство Разделение налоговых платежей было произведено автором по следующей схеме. Налоги на производство: налог на прибыль, НДФЛ, страховые взносы, налог на совокупный доход, налог на имущество, налоги на добычу (кроме нефтегазовых), государственная пошлина. Налоги на потребление: НДС, акцизы. Из рассмотрения исключены нефтегазовые доходы и доходы на внешнюю торговлю, как не зависящие от внутриэкономической динамики. , в то время как налоги на потребление аккумулируется на федеральном уровне.

Так, по данным 2015 г. в среднем по России 65% собранных налогов на производство поступило в региональные бюджеты, аналогичный показатель для налогов на потребление - только 13% [4]. Таким образом, регионы с низким уровнем производства ни при каких условиях не будут в состоянии иметь высокий уровень собственных доходов. Именно для этих регионов определяющими становятся поступления межбюджетных трансфертов.

Одновременно, за счет ресурсов субъекта федерации объективно тяжело поддерживать развитие регионального производства. На «защищенные» социальные расходы (образование, здравоохранение, культуру и социальную политику) регионы вынуждены тратить порядка 70% общего объема расходов, еще 15% - на ЖКХ, правопорядок и органы власти. В результате, на финансирование расходов в сфере региональной экономики субъекты федерации в целом располагают средствами в размере не более 1.5% ВВП, что недостаточно для того, чтобы изменить ситуацию в производственном секторе. При этом бюджетная политика последних лет только усугубила ситуацию. Так, до принятия «майских» указов Президента доля социальных расходов в консолидированном бюджете субъектов федерации не превышала 60%, а на финансирование расходов на экономику регионы потратили сумму в размере 2.4% ВВП в 2011 г. В результате, в настоящий момент бюджетная система устроена таким образом, что не позволяет регионам самостоятельно повлиять на ситуацию с региональным производством, что фактически означает консервацию необеспеченности части регионов собственными бюджетными доходами.

Таким образом, в российской бюджетной системе возникла необходимость модернизации принципов межбюджетных отношений:

· целесообразно рассмотреть возможности по снижению уровня участия региональных бюджетов в финансировании инвестиционных проектов и повышения доли софинансирования из средств федерального бюджета;

· ввести систему федеральных грантов для крупных городских агломераций (например, городов с населением более 600-800 тыс. чел.) [3], которые бы носили «премиальный» характер за достижение динамики экономических показателей, превышающей среднероссийскую;

· учесть влияние на собственные налоговые доходы региональных бюджетов производственных показателей узкого круга крупнейших региональных производителей, что делает динамику этих доходов весьма неустойчивой (пример - многократное сокращение доходов по налогу на прибыль в г. Санкт-Петербург в 2015 г. из-за ухудшения финансового состояния крупнейшего налогоплательщика - ПАО «Газпром нефть»).

Среднесрочные перспективы и проблемы развития бюджетной системы России

В среднесрочной перспективе повышение роли бюджетной системы в формировании источников экономического роста будет по-прежнему актуальным. Так, согласно прогнозу ИНП РАН, в середине 2020-х гг. может возникнуть пауза, связанная с переходом от инвестиционного развития к экспортной экспансии [15]. Возникновение этой паузы представляется весьма вероятным в силу того, что российский рынок сам по себе не обладает достаточным объемом для обеспечения устойчивого спроса по причине стагнации численности населения и близости к количественным параметрам насыщения потребления по ряду товарных групп. Одновременно использование потенциала внешнего спроса будет возможно только при выполнении целого ряда условий: рост эффективности производства, увеличение затрат на научные исследования и повышение качества человеческого капитала. Успешное решение этих задач может быть реализовано на определенном уровне социально-экономического развития, что и приведет к возникновению паузы при переходе от преимущественно внутриориентированного роста к укреплению позиций на мировых рынках. И именно государственное потребление могло бы в период этой паузы оказать поддержку экономическому росту. Однако возможности государственного сектора по наращиванию внутреннего спроса определяются поступлением налоговых доходов. При этом, несмотря на высокую долю поступлений от добычи и экспорта энергоресурсов, динамику бюджетных доходов будут определять именно ненефтегазовые доходы, темп роста поступлений которых в свою очередь определяется общеэкономической динамикой. Поэтому в среднесрочной бюджетной политике на первый план выходят две основные проблемы: