Пріоритет соціально-економічних вимог над державотворчою складовою у звязку з кризовими явищами в сучасній економіці, регіональне протистояння всередині парламентської опозиції посилюють конфронтаційний тип моделі інституційних відносин опозиції та органів державного управління на центральному рівні. Одночасно набуття управлінських функцій опозицією на регіональному рівні сприяє встановленню відповідної моделі консенсусного типу. Різноманітність підходів, гнучкість, варіативність у відносинах опозиції та органів державного управління свідчать про формування власної, відмінної від інших країн, моделі інституційної взаємодії інституту політичної опозиції та системи державного управління в Україні.
Зниженню конфронтаційності між інститутом
політичної опозиції та органами державного управління в Україні може сприяти
завершення політичної та адміністративної реформ, подальша децентралізація
державного управління (вибори глав адміністрацій), введення мажоритарної
складової на виборах до органів місцевого самоврядування зі збільшенням їхніх
повноважень.
.4 Українська парламентська опозиція доби
незалежності
Після проголошення незалежної України склалися нові умови. Головна мета, яку ставила перед собою більшість партій та громадських організацій, - державна незалежність України - була досягнута. Тепер постали нові, більш складні завдання розбудови Української держави, становлення ринкової економіки та розвитку демократії. Це вимагало від усіх субєктів політичного процесу нових підходів, програм, іншої стратегії і тактики, змін в організації і механізмах діяльності. Почалася трансформація багатопартійної системи України. Насамперед, хотілося б охарактеризувати юридичні аспекти цього процесу.
У 1991 р. Президія ВРУ визначила, що «республіканськими політичними партіями і республіканськими обєднаннями вважаються партії і обєднання, які мають своїми членами не менш як 300 громадян» (до цього політичні партії повинні були обєднувати у своїх рядах не менше 3 тисяч членів партії та поширювати свою діяльність на всю територію України чи більшість її областей).
Про важливість проблеми взаємовідносин партій та держави засвідчив виступ 28 січня 1992 р. на сесії Верховної Ради України тодішнього Президента України Л. Кравчука. Вперше велику увагу було приділено партіям, до яких Л. Кравчук звертається 5 разів. Правда, виділявся при цьому тільки Рух, який здатний, на його думку, «очолити всі прогресивні сили і партії в імя України». Але треті Всеукраїнські збори Руху відкинули пропозицію Л. Кравчука і взяли курс на опозицію до влади [89].
Станом на 1 січня 1992 р. в Україні заявило про себе 20 партій, близько 10 осередків та організацій партій з керівними центрами за її межами. Серед них - анархо - синдикалісти, кадети, представники Демократичного союзу, марксистськоробітничої партії - партії диктатури пролетаріату, міжнародної партії любителів пива тощо. Загалом партії були нечисленними, лише три з них (СПУ, ПЗУ, УРП) мали понад 10 тис. членів, деякі нараховували всього декілька сотень членів. Тільки чотири партії мали представництво в тодішній Верховній Раді (СПУ, ДемПУ, ПДВУ, УРП).
червня 1992 р. ВРУ прийняла Закон України «Про обєднання громадян», який закріпив правовий статус політичних партій та інших обєднань в Україні. У статтях 2 і 3 Закону були визначені характеристики політичної партії та громадської організації.
Найбільше проблема самовизначення зачепила НРУ, який із самого початку взяв курс на вироблення державної політики і боротьбу за владу на всіх рівнях, що фактично було ознакою політичної партії. Однак юридично Рух залишався громадською організацією. У 1992 р. делегати ІV зїзду цієї організації офіційно проголосили себе політичною партією, при реєстрації в Міністерстві юстиції України 1 лютого 1993 р. вона нараховувала у своїх лавах 62 тис. членів [90, с. 408].
Після Всеукраїнського референдуму та виборів президента виявилося, що цільові установки, на основі яких блокувалися провідні політичні сили, і власна політика президента збіглися. Почався новий етап становлення української багатопартійності, який М. Томенко назвав «лояльно державним». Хронологічно період визначається від грудня 1991 р. до 1993 р., його основою став процес оксамитового одержавлення партій. Процес, з одного боку, спричинив розкол опозиції. Значна частина партійних структур і громадсько - політичних організацій, що під час виборів президента були в опозиції до Л. Кравчука, за різних соціально - економічних ситуацій стала на підтримку президента і уряду. Створений Конгрес національно - демократичних сил та національно - радикальний блок теоретично і практично сформулювали тезу: «Підтримка всенародно обраного Президента України - це підтримка розбудови незалежної держави», відповідно: «Опозиція до Президента - це руйнація незалежної держави» [92].
Особливість української ситуації полягала в тому, що це не було злиття двох більш - менш рівносильних частин, а радше поглинання численною «партією влади» тонкого прошарку колишніх опозиціонерів. Сил українських демократів й опозиціонерів виявилося надто мало, щоб спрямовувати українську політику в русло демократичних і ринкових перетворень.
У відкриту опозицію до урядової політики стали крайні ліві та крайні праві сили. Більшість лівих партій утворилася із залишків старої КПУ. У жовтні 1991 р. частина забороненої компартії утворила Соціалістичну партію України (СПУ). У квітні 1992 р. СПУ, Селянська партія та декілька інших прокомуністичних обєднань утворили коаліцію «Трудова Україна». 19 червня 1993 р. самовільно відновилася КПУ на чолі з колишнім секретарем ЦК ЛКСМУ П. Симоненком. 5 жовтня 1993 р. вона була офіційно зареєстрована, і через деякий час стала наймасовішою партією.
Правою опозицією стали партії націоналістичного спрямування, що звинувачували Уряд у надмірній поступливості Росії й оголосили боротьбу «промосковським» силам.
Отже, в Україні на початку 90-х рр. ХХ ст. зародилася нова державно - політична еліта, як результат компромісу частини старої управлінсько - партійної верстви й частини національно - демократичної опозиції. Проте, через відсутність чіткої політичної лінії НРУ та «Нової України», які останнім часом, то заявляли про співпрацю з президентом й урядом, то ставали до них в опозицію, виникла серйозна проблема ідентифікації характеру української контр еліти на рівні партійних структур.
У звязку із цим Л. Кравчук узаконив спрощений механізм правового регулювання реєстрації партій. Міністерство юстиції України реєструвало політичну партію за умови, що крім програми, статуту та документів про її створення додавався список із 1 тис. членів. Тобто утворилося правове поле, яке стимулювало формування нечисленних квазіполітичних партій під амбіційних, псевдо політичних лідерів - з одного боку, а з другого - їхній статус перетворювався на статус громадських організацій [72].
Уперше в українському правовому будівництві відбулося закріплення, відповідно до вимог документів ООН, міжнародних пактів, досвіду і традицій українського народу, невідчужені права. Серед них право громадян України на «свободу обєднання у політичні партії та громадські організації для здійснення й захисту своїх прав і свобод, задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів».
Стаття 36 Конституції України надала конституційні гарантії діяльності різних політичних партій і рухів, визначила основні принципи їхньої діяльності, заборонила обмеження прав свобод громадян у звязку з їх належністю або неналежністю до обєднань громадян.
Стаття 37 заборонила «утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, пропаганду війни, насильства, на розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини» [73].
Закон заборонив діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади, виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях.
Суттєві корективи у діяльність політичної опозиції в Україні внесли президентські вибори 1999 р. До цього часу перші особи у державі не раз відмовлялися розрізняти політичну опозицію у середовищі депутатського корпусу. Експремєр В. Пустовойтенко заявив, що «в Україні немає опозиційних сил. Принаймні про таких я не чув». Президент Л. Кучма та його оточення практично не знаходило місця для оцінок опозиції. Лідер виборчого блоку «За Єдину Україну» В. Литвин перед виборами заявив: «Опозиція у своїй більшості не знаходить підтримки у суспільстві!».
Попри таке негативне ставлення влади до опозиційних сил, громадська думка засвідчила суспільну потребу в політичній опозиції. Про це говорять результати загальнонаціонального опитування Центру Разумкова. Так, 57,7% громадян вважали, що політична опозиція є необхідною для суспільства, а тому держава має гарантувати її права. Не поділяли цю думку лише 16,7% громадян; 25,6% не змогли визначитися з відповіддю. Кількість громадян, які виступили за необхідність існування опозиції, є досить невеликим для країн із розвинутою демократією, але важливим є те, що необхідність існування опозиції визнала більшість громадян.
Понад половину (55,4%) чисельності громадян почасти чи частково погодились із твердженням, що існування опозиції є необхідним для нормального політичного розвитку України. Сприйняття опозиції суспільством було швидше позитивним, ніж негативним. Так, 42,6% громадян вважали, що існування та діяльність опозиції принесе користь українському суспільству; 22,9% - не принесе користі, але й не зашкодить, і лише 9,2% очікували від опозиції шкоди для суспільства [93].
Заслуговує уваги реакція суспільства на ті характеристики опозиції, які «запроваджувалися в обіг» представниками влади. Наприклад, у ході виборчої кампанії лідер блоку «За Єдину Україну!» В. Литвин заявив, що в Україні «немає опозиції, крім лівих сил», «решта - скривджені люди, які втратили владу». Безумовно, така точка зору має право на існування, оскільки за даними Центру імені О. Разумкова, понад третина (36%) опитаних повністю або частково погодились із твердженням, що опозицією є група політиків, які вже були при владі, а тепер знову намагаються повернутися до неї. Не згодні з цим практично стільки ж - 34,7% громадян. Можна припустити, що таке суперечливе ставлення громадян до представників опозиції викликане, по-перше, масованим інформаційним й пропагандистським тиском державних і підконтрольних владі ЗМІ, спрямованим на формування негативного іміджу опозиції; по-друге, швидким переходом окремих політиків від опозиції до влади та навпаки.
Упродовж тривалого часу політологи й політики не виробили загальноприйнятих, чітких та зрозумілих критеріїв опозиційності в координатах української політичної системи. У розпалі політичної боротьби ми були неодноразовими свідками намагань з боку влади звузити опозиційність лише лівим спектром політичних сил, «призначити» опозицію, використати тези про «справжню» та «несправжню» опозицію, «вибіркову» опозицію, опозицію «до конкретних осіб».
Опозиційність визначилась як неприйняття політичного курсу, що проводить діюча влада, тому передусім слід зясувати, які саме владні інститути в Україні виробляють та здійснюють цей курс.
Відповідно до статті 85 Конституції України, визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики належить до повноважень Верховної Ради України. Крім того, Верховна Рада схвалює Програму діяльності Кабінету Міністрів України, на виконання якої спрямовується діяльність Уряду [92]. Кабінет Міністрів України (стаття 116) забезпечує здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави. Насправді, політичний курс держави практично повністю визначається Президентом України.
По-перше, його передвиборна програма визначає головні акценти внутрішньої і зовнішньої політики держави, він отримує легітимацію безпосередню через голосування більшості громадян незалежно від їх партійної належності.
По-друге, обсяг конституційних повноважень Президента дає йому право повністю контролювати вертикаль виконавчої влади (від Кабінету Міністрів до місцевих державних адміністрацій).
До того ж, глава держави здійснює усі принципово важливі кадрові призначення в системі виконавчої влади, зокрема на посади в уряді, голів Служби безпеки України, Державної податкової адміністрації тощо. Таким чином забезпечується повна лояльність до президента призначених чиновників.
По-третє, у політичній системі України відсутнє законодавче закріплення статусу парламентської більшості у ВР, що дає право формувати Уряд та призначати Премєр-міністра.
За умов слабкості судової влади та неструктурованості парламенту посада президента набула виняткової ваги в системі гілок державної влади. Все це визначило президента єдиним уособленням влади. Тож побудована система влади не потребувала суттєвої участі політичних сил (а тим більше - опозиційних) у виробленні та реалізації політичного курсу. За таких умов опозиція існувати не може, і це залежить не лише від особистих якостей глави держави, його демократичності, або недемократичності, а й від системи державної влади, визначеної Конституцією, політичних традицій та режиму.
Загальноприйняті для країн з парламентською формою правління критерії опозиційності, як «ставлення до уряду», «ставлення до парламентської більшості», у наших умовах є похідними від головного критерію - ставлення до політики президента.
Отже, опозиційність в Україні передбачає: чітко артикульоване, публічно висловлене критичне ставлення до політики глави держави; неучасть в її реалізації (тобто відсутність представників партії, блоку на керівних посадах в Адміністрації Президента, Кабінеті Міністрів та інших центральних органах виконавчої влади). Опозиція ніколи не намагалася суттєво моделювати поведінку президента. Зате президентське оточення (зокрема, глави адміністрацій Д. Табачник, частково, в силу службових обовязків, Є. Кушнарьов та В. Литвин) намагалося прораховувати дії опозиції, і за першої ж нагоди її розчленовувати. Так, опозиційним за своєю суттю перестали бути НРУ, низка партій національно-демократичного спрямування. У свідомості електорату штучно підтримувався монопольно опозиційний імідж лише лівого спектра. Така методика, виправдана майже на всьому просторі СНД, змогла вирішити проблему з правою альтернативою тодішньому президентові Л. Кучмі на виборах 1999 р.
Засоби впливу опозиції на президента були розтрачені нею у проміжку 1997-1999 рр. У перехідному суспільстві, природно, неможливий баланс між президентською та парламентською гілками влади. В умовах потужного тоталітарного синдрому у масовій свідомості президентсько-парламентська республіка є радше абсурдом. У випадку із СНД, це - парламентська республіка, або модерна авторитарна президентська республіка. Станом на 2000 р. поразка представницької влади поставала дедалі ймовірнішим фактом.
Отже, в Україні до 1998 р. мажоритарна система виборів не сприяла організації опозиції та її інституалізації. Демократизація режиму, зміна виборчої системи з мажоритарної на мажоритарно-пропорційну в 1998 р. сприяли оформленню й структуризації політичної опозиції [89].
Упродовж усієї зими 2000-2001 рр. опозиціонери намагалися залучити до своїх лав тодішнього премєра В. Ющенка, який усіляко підкреслював свою нейтральність. Після парламентських виборів лідер «Нашої України» заявив, що він не підтримав тоді вимог опозиції, оскільки це могло спричинити «громадянську війну».