Проецируя описанные выше стратегии на предмет нашего исследования, мы будем ожидать что новая власть будет использовать одну из «проверенных» стратегий укрощения судебной системы или ее контроля. Объектом исследования выступают председатели районных судов, обретение ими сильной власти и больших полномочий в их арсенале в начале 2000-х, а также массовые назначения, подразумевает стратегию агентского контроля. В такой стратегии, «свои люди» контролируют систему изнутри, в рамках отдельного суда, а также спускают и транслируют ценности которые получают на более верхних ступенях этой иерархии.
2.2 Что определяет новых людей в системе? Теории и гипотезы
Чтобы понимать, что может предопределять новых людей в системе мы должны для начала разобраться, почему нас в работе интересуют именно новые председатели. Иными словами, люди, которые раньше в этом суде не сидели (не занимали должность председателя или заместителя председателя). Так как идея работы посмотреть, как централизовалась судебная система, нам будет интересно посмотреть на то как именно обновлялась система (если вообще обновлялась). Председатели, как мы знаем из обзора, в 90-е годы были удобным механизмом местных элит и частью политической машины региональных боссов. Поэтому, назначение новых людей на важные для государства позиции - как мы считаем - было важной задачей центральной власти на начальном этапе. Председатель, который долго засиживается на своем месте - неизбежно «обрастает связями», особенно ярко это происходило в регионах, когда федерального бюджетирования не выделялось, и председатели обменивали лояльность своего суда на финансовую и символическую поддержку региональных элит. Схожее предположение (об обрастании локальными связями) высказывает Михаил Поздняков по отношению к председателям верховных судов. Поздняков Михаил "Две модели кадровой политики Верховного Суда РФ” https://blog.pravo.ru/blog/5584.html
Откуда приходят председатели? Председатели одновременно судьи, и к ним предъявляются такие же требования, как и к претенденту на должность судьи и ничего дополнительного. Часто председатели приходят с соседних силовых структур вроде прокуратуры или полиции Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. и значительно отличаются от судей стандартами и идеалами Волков, В., Дмитриева, А.А., Поздняков, М.Л., Титаев, К., 2015. Российские судьи: социологическое исследование профессии. Norma.. Новыми также председатели бывают если они стали председателем и судьей одновременно. Такая ситуация наблюдается в наших данных в односоставных (единственный судья который и председатель одновременно) и мало составных судах в поселках или дальних поселениях.
Выборы и политическая конкуренция
Электоральные циклы и наличие оппозиции влияет на поведение судей, а также поведение властной элиты по отношению к судам и способствует повышению судебной независимости. Helmke, G. (2002). The Logic of Strategic Defection: Court-Executive Relations in Argentina under Dictatorship and Democracy. American Political Science Review, 96(2), 291-303. Гретхен Хельмке показывает нам как это работает на материале Верховного Суда Аргентины Как доказывает Хелмке, суд прежде был «упакован» Менемом, который назначил 6 из 9 судей. В итоге в ответственный момент суд повел себя против действующего правителя. , который запретил инкумбенту, Карлосу Менему, переизбираться на третий срок. У Хелмке такое судебное поведение объясняется в рамках стратегического отступления (strategic defection). Механизм здесь такой: судьи верховных судов, будут не склонны делать неправомерных решений (решений которые благоприятствуют какому-либо кандидату) чтобы в случае разных выборных исходов они бы не были наказаны за свое поведение в пользу другого кандидата. Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012
Мария Попова предлагает нам совершенно новый подход того, как ведут себя элиты в условиях гибридных режимов. Ее подход называется теорией стратегического давления (strategic pressure theory). Ibid. P.38 В отличие от теорий, описанных выше, М. Попова смещает свой фокус с верховных судов, на районные суды. Такое смещение необходимо, говорит Попова, так как поведение судей в верховных судах заметно отличается от поведения судей в судах нижних инстанций. Кроме того, около 60% судебных дел приходится именно на районные суды.
Теория стратегического давления предполагает три механизма. P.36-40 Согласно первому, в развивающихся демократиях сильная политическая конкуренция серьезно увеличивает выгоды инкумбента, которые он может получить при давлении на суды и как результат создает стимулы у инкумбента оказывать влияние на суды. Второй механизм уточняет, что в развивающихся демократиях политическая конкуренция не увеличивает издержки, которые необходимы для давления на суды. И наконец, такие условия, которые описаны в первых двух механизмов, при которых инкумбенту максимально выгодно использовать суды, ведут к эффекту политизации правосудия.
Предложенная Поповой теория была разработана и объяснена Поповой непосредственно на примере России и Украины во временной отрезок с 1998 по 2003 годы. По мнению автора, именно в это время можем наблюдать в России развивающуюся демократию. Popova. Op.cit. p. Для нашей же работы, выделенный срок интересен потому что именно в этот период происходит выстраивание отношений федерального центра и регионов. Года с 1997 по 1999 позволяют нам понять, что было до, и как менялось выстраивание отношений в зависимости от того что было с этими регионами в 90-х.
Во время выборов, участники имеют право на упрощённый и ускоренный порядок обращения в суд, для оспаривания неправомерных решений по отношению к кандидату или выборной нормы, не соответствующие конституции. «В предвыборный период, когда возникновение юридических конфликтов почти неизбежно, суды оказываются важным действующим лицом кампании» - пишут Петров и Рябов в работе посвященной предвыборному циклу 1999-2000.
Однако не только Конституционный суд и Верховные Суды вовлечены в кампанию, на региональном и муниципальном уровне борьба тоже идет: «избирательные комиссии часто оказывались под контролем региональных властей, суды районного и регионального уровня, впрочем, тоже. На успешный итог разбирательства отстраненный кандидат мог рассчитывать скорее на уровне Верховного суда -- но, чтобы дойти до него, требовалось время, которого в предвыборные дни не всегда хватает...». Учитывая все вышеописанное, мы будем ожидать что в годы близкие к проведению выборов (в данных обозначена переменной elections), количество назначаемых председателей будет выше.
Впрочем, одного только наличия выборов не вполне достаточно для интенсификации назначения председателей. Политическая конкуренция - еще один важный фактор который на наш взгляд может определять необходимость назначений в регионе. Нас будет интересовать доля голосов, отданных за Президента, который на данный момент занимает пост. Здесь мы будем ожидать, что низкая доля голосов, отданных за инкумбента будет приводить к тому что в следующие годы будут назначать в этот регион больше новых людей.
Верховные суды
Кирилл Титаев обращает внимание на процедуру наделения председателя районного суда. Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Председатели суда назначаются Президентом РФ, при совете председателя Верховного Суда. Районных судов и председателей - около 2500 (эта цифра меняется из года в год, когда суды упраздняются или объединяются, или создаются новые). Поэтому, пишет К. Титаев, чаще всего председатель Верховного Суда ориентируется на рекомендацию председателя верховного, областного, краевого суда каждого региона. Там же В литературном обзоре мы также обращали внимание на информационную монополию председателя на связь с высшими судами, что еще раз подтверждает то, что председатель районного суда имеет тесные отношения с верхними судами.
Предыдущий параграф также показывает, что чаще всего, санкции и рестриктивные меры применяются по отношению к судьям Конституционных и Верховных Судов, которые дальше транслируют полученную информацию вниз. Как в Мексике, где уже упакованный суд изменил структуру судебных назначений, поддержки лояльных судей и т.д. Magaloni.op.cit.
Зная, как председатели могут быть связаны с вышестоящими коллегами, мы предполагаем, что назначение в регионе нового председателя верховного суда скажется на количестве новых назначенцев в этот и/или последующие два года.
Экономические факторы
Экономические показатели региона нередко становятся детерминантами того или иного политического действия. Так, например, разбираясь в построении и работе политических машин в российских регионах, Генри Хэйл полагает, что в регионах с экономическим развитием строить машины сложнее. В регионах же с большим упором на агрикультуры и низким уровнем экономического развития, политические машины выстраивались легче. Hale H. "Correlates of clientelism: political economy, politicized ethnicity, and post-communist transition." Patrons, Clients, and Policies: Patterns of Democratic Accountability and Political Competition (2007): 227-250. Следуя идее и предпосылкам Хейла, мы можем будем ожидать что в регионах с высоким уровнем экономического развития будет больше назначаться новых председателей, чем в регионах с низким экономическим развитием.
Т.е. тут выстраивается такая же логика что и с политическими машинами, зная, что клиентеллистскую сеть будет выстроить сложнее, центр задействует другие механизмы, а именно - председателей судов.
3. Анализ назначений председателей
3.1 Данные и описание базы
суд реформа региональный
Для изучения региональных особенностей назначения председателей судов были собраны данные за 22 года. Учитывая временную рамку данного исследования с 1997 года по 2010, были оставлены соответствующие данные. Данные собирались по указам Президента о назначении судейПрезидент России. Банк документов [Электронный ресурс ] URL: http://kremlin.ru/acts (дата обращения 20.02.19г); Архив Ельцин Центра [Электронный ресурс ] URL: https://yeltsin.ru/archive (дата обращения 20.02.19г), такие указы также содержат данные о назначении председателей и заместителей председателей поименно, название суда и региона, соответственно. Данные о назначении председателей появляются в 1997 году, т.к. согласно закону от 1996 году «О Судебной системе РФ», председатели и заместители председателя назначаются теперь Президентом РФ. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) - КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=310111&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.05499270412270718#05986785601602205 (дата обращения: 27.04.2019) Подробное распределение назначение председателей можно увидеть на графике. См. приложение 1
В этом исследовании мы рассматриваем председателей районных судов. Это можно объяснить тем, что председателей районных судов - около 2700 (вместо ~ 83, если бы сосредотачивали внимание на верховных судах). Плюс, как хорошо объясняется Мария Попова, стратегии судей и председателей судов верховных и судов районных - серьезно различаются Popova, op.cit..
Структура собранных данных представляет собой данные панельного вида. Т.е. у нас имеются данные по нескольким наблюдаемым объектам (регионам), за некоторый промежуток времени (14 лет). Во - первых, использование панельных данных позволяет нам смотреть на несколько регионов одновременно (а не строить модели по одному региону). Плюс, благодаря наблюдаемости одного региона в несколько временных промежутках, мы получаем больше количество наблюдений - 83*14 = 1116.
При уточнении порядка наделения полномочиями председателей судов было уточнено, что эти назначения бессрочные. В 2001 году, в поправках к закону о судебной системе должность председателя суда стала срочной - 6 лет, об этом мы писали в первой главе. Однако здесь интересно другое, из графика видно, что большое количество назначений произошло в период с 2000 по 2001 год. Логично предположить, что, прибавляя 6 лет к этому сроку мы увидим, что в 2006 году будет большой поток переназначенных. Тем не менее, __ были установлены следующие сроки председателя (т.е. фактически председатели сидели 8 лет на своем месте, вместо 6 положенных, а в случае с назначенными в 90-х и вовсе 9): Федеральный конституционный закон от 15.12.2001 N 5-ФКЗ "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации";
· Для назначенных до 1999 - отсчет вести с 2001
· Для назначенных в период между 2000-2001 - вести отсчет с 2001
· Для назначенных с 2002 вести отчет как полагается - т.е. прибавляя 6 лет
Принимая во внимание такой порядок наделения полномочиями председателя суда, в 2008-2009 году мы должны ожидать очередной большой цикл переназначений, что и отражено на графике и будет так же описано позже в моделях.
Зависимая переменная
Имея данные о конкретных людях, мы смогли отследить был ли назначен этот человек в этот же суд, или на его место пришел новый председатель. Также, для того чтобы оценить «новизну» этого председателя в этом регионе, мы собрали дополнительную базу о всех имеющихся у нас данных о заместителях председателя в этом же суде. Затем данные которые имеются у нас на уровне муниципалитетов, были агрегированы на уровень региона. Поэтому, исходное значение о председателях в регионе - это общее количество назначенных в интересующий нас регион и год, за вычетом тех людей, которые переназначались (а, следовательно, не могут быть операционализированны как «новички»), а также за вычетом людей, которые уже были заместителями председателя в этом регионе, и как результат продолжают логичный карьерный трек судья - заместитель - председатель.