Региональная специфика назначения председателей районных судов в России в 2000-е годы
Введение
Данная работа рассматривает большой процесс централизации власти в России в начале 2000-х годов через призму судебной реформы. Одним из ключевых моментов в судебной реформе стало формальное закрепление полномочий за председателями суда. Председатели суда в России отличаются заметными полномочиями и обширными функциями, что делает их влиятельным каналом контроля за судами. В работе анализируются региональные особенности назначений председателей районных судов. Полученные результаты подтверждают региональную вариацию в назначении новых людей в суды, которая обусловливается как политическими факторами, выраженными в доле голосов за инкумбента, так и в реформаторских целях государства, выраженных в увеличении новых назначений в регионах с низким экономическим потенциалом.
Институт судебной власти, как и любой другой институт, зависит от предшествующего развития. В случае c российской судебной системы - это наследство, передаваемое еще судебной властью советского прошлого. Примечательным в таких пост коммунистических системах является бюрократическая подотчетность судьи. Чтобы понимать, что это за вид подотчётности, надо уточнить что он противопоставляется профессиональной. Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности." Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования. 2011. 80. При таком виде судейской системы, судья встраивается в строгую иерархическую систему, и судебные решения которые он/она производит, должны происходить с оглядкой на вышестоящих коллег. Такой вид принятия судебных решений ставит под угрозу судебную независимость и превращает судей из людей творящих закон и отдельную ветвь власти - в простых бюрократических работников. Bell, John. Judiciaries within Europe: a comparative review. Vol. 47. Cambridge University Press, 2006.
Такая строгая иерархия судебной власти в России - создает отличные каналы для влияния на судей и их решения. Наличие таких каналов становится особенно актуальным, когда необходимо предопределить исход важного политического дела, или подготовиться к электоральному циклу. См. например Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012 Одним из таких каналов на местах является председатель суда. Когда мы обращаемся к литературе о российской судебной системе и независимости судей, почти каждый источник будет упоминать о том, насколько этот институт подрывает судебную независимость. Например, во многих рекомендациях по улучшению судебной системы Центр Стратегических Разработок и Институт Проблем Правоприменения при ЕУ СПб - неоднократно обращают внимание на организационную зависимость судьи и его дисциплинарную ответственность, которую может инициировать председатель. А в качестве решений же предлагают лишить председателя части ключевых функций или же вовсе отметить этот институт. См.например: «Предложения по совершенствованию судебной системы в Российской Федерации и изменению нормативных актов в целях их реализации» Центр Стратегических Разработок 2018 https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/02/Doklad_sudebnaya_systema.pdf
Волков, В., Григорьев, И., Дмитриева, А., Моисеева, Е., Панеях, Э., Поздняков, М., ... & Шклярук, М. (2013). Концепция комплексной организационно-управленческой реформы правоохранительных органов РФ. Однако пока - это только предложения, а фигура председателя была и остается очень влиятельной, что поднимает ряд вопросов относительного того, кем такой канал влияния используется, как и зачем? Ведь действительно, если система предполагает, что на судей можно влиять, а как мы увидим дальше - концентрация полномочий у председателя не результат случайного стечения обстоятельств, а намеренное наделение полномочиями этой фигуры в начале 2000-х, значит это влияние будет оказываться. Поэтому объектом исследования будут председатели судов.
Данная работа является продолжением работы 3 года обучения, посвященной судейским назначениям в верховных, краевых, областных судов и судов автономных округов субъектов Российской Федерации. Губайдуллина Софья “Политические факторы назначения судей в РФ 2000-2005" Главная цель предыдущего исследования состояла в том, чтобы понять существуют ли политические факторы в назначении и переназначении судей в суды соответствующего уровня. Исследование показало, что в назначении судей в начале 2000-х годов, политический фактор, действительно, присутствует. А, именно, с приходом Владимира Путина в 2000-м году, в более демократичных регионах судей назначали гораздо больше и интенсивнее, чем в регионах, где режим был менее демократичен. Также, в тех субъектах федерации, где глава региона открыто поддерживал блок “Отечество - Вся Россия”, судьи также назначались чаще. Объясняется это тем, что судьи в Верховные Суды, которые ранее назначались и утверждались региональными элитами этих регионов, теперь стали сменяться чтобы с одной стороны, представлять центр, а с другой стороны быть менее зависимыми от региональных элит. Там же
Тенденции нового правительства в 2000-х можно описать как централизаторские. Мы подробно говорили о том, как эта централизация отражалась на механизмах рекрутирования судей. Эта же тенденция может быть замечена и в подходах к управлению председателями судов и их назначения: председатели перестали назначаться региональными органонами законодательной власти, и перешли к назначению Президентом, точно вписавшись в иерархию судебной власти, при которой назначение происходит с согласия коллег выше. Поэтому, учитывая это тяготение судебной власти к центру, предметом работы оказывается централизация судебной власти.
Опираясь на результаты исследования прошлого года назначения судей и понимая, что в назначении судей существует политическая составляющая, вполне реально допустить, что при назначении председателей центральные власти также руководствуются какими-то предпосылками. Тогда, допуская что председатели, действительно, канал такого влияния, мы предполагаем, что в каких-то случаях центральные власти будут более заинтересованы задействовать такой механизм, а значит должна быть какая-то вариации в назначении председателей по регионам. Таким образом, вопрос исследования может быть сформулирован так: Какие условия и события в регионе влияют на переназначение старых или назначение новых председателей суда?
Цель исследования - выявить региональные условия, в которых центральные власти считают необходимым мобилизовать такой канал влияния на судей, как председатели судов
Задачами исследования в этом контексте являются:
1. Рассмотрение института председателя суда в России и соответствующего или аналогичного института в других странах мира.
2. Выявление особенностей председателей в России и их влияние на независимость судей.
3. Анализ общих стратегий управления судами в авторитарных режимах.
4. Моделирование условий в регионах, объясняющих различия в назначении новых председателей в районные суды
5. Статистическая проверка влияния сформулированных наборов региональных условий на количество назначаемых председателей в регионе
Настоящая работа направлена литературы в судах посткоммунистических стран: их функционирование, управление и управление. Ожидаемые результаты работы должны выявить региональные особенности, побуждающие центральные органы власти использовать механизмы переназначения председателей.
В фокусе исследования - председатели районных судов. Количество районов в регионе определяет количество председателей судов. По данным на 2010 год -- это 1868 муниципальных районов и 500 городских округов. Указы о назначениях - подписываются президентом и выходят каждый месяц. Указы выкладываются в открытый доступ на сайт Архива Кремля. В качестве метода анализа эмпирических данных предполагается использование различных моделей регрессионного анализа с учетом структуры панельных данных.
Структура работы следующая: первая часть работы посвящена теоретическому обзору функционирования института председателей и схожему ему институту администраторов в западных странах. Далее, освещается судебная реформа России - с ее запуска в 1991 году до кардинальных реформ, начавшихся в 2001. Затем мы переходим к председателям суда в России и разбираемся в том, какую власть они получили согласно реформам 2001 и как это сказывается на судебной независимости и на потенциальном влиянии председателей на судей. Во второй главе работы рассматриваются общие подходу к «укрощению» судов в авторитарных режимах и их теснение со стороны исполнительной власти. В этой же главе выводятся гипотезы.
Третья часть работы - традиционно эмпирическая - предполагает и выводит гипотезы из научной литературы по данной тематике, и тестирует гипотезы на собранных авторами данных. В заключении подводятся итоги работы, оцениваются полученные результаты.
1. Основные подходы к изучению председателей судов
1.1 Независимость судей в устойчивых демократиях
суд реформа региональный
Кто такие председатели суда и как появился этот институт и можно ли его как-то обойти? Эту работу и эту главу мы начнем с того, что посмотрим на то что происходит в зарубежных странах в вопросах организации судебного процесса, разберемся как понимается роль президента суда в этих странах и постараемся отследить основные тренды того как институционально эта фигура ограничивается.
Институциональная организация судебной власти требует детального рассмотрения, считает Джон Белл. Bell, John. Judiciaries within Europe: a comparative review. Vol. 47. Cambridge University Press, 2006. Если быть точнее, то для него важно то, как внутри работает система: как судьи продвигаются по карьере, как выстраиваются их отношения с судебным сообществом и коллегами. Все эти факторы, полагает Белл, напрямую отражаются на том, каких судей мы получаем в конечном итоге и то, как работает судебная система в целом Ibid. Исходя из того подхода, нам важно понимать, как работает институт председателя суда, но не только в России, где фигура председателя подвержена многочисленной критике с точки зрения потенциального подрыва судебной независимости. Нам также любопытно посмотреть на то, как этот самый институт работает в других странах, для чего он нужен, какие альтернативы есть в других странах и что делает российский случай исключительным или не делает вовсе. Поэтому в этой главе мы сосредоточим свое внимание на конкретных институтах председателей судов (presidents of the courts) В зависимости от страны presidents of the court, presiding judge, Chief Judge и администраторов судов (court administrator) - идентичным, по набору функций с председателями российских судов. Основной целью этой сравнительной главы, является попытка показать функционирование судебной системы в отношении судопроизводства и кадрового обеспечения судей в странах с различным государственным устройством: будь то централизованная Франция, федеративная и очень децентрализованная Германия, либо Испания, унитарная по Конституции, но в вопросах судейского рекрута и правоприменения больше напоминает нам федерацию и так далее.
Администраторы или председатели - это чаще всего формально закрепленная роль в суде, которая по своей сути схожа с ролью исполнительного директора в крупной компании или фирме (CEOs) Вообще, мы едва ли можем поставить знак равенства между администраторами и председателями, так как оба института подразумевают отличные функции. Однако, как мы увидим ниже, говорить об идеальных типах того и другого не приходится, так как в зависимости от страны, или даже штата - функции сливаются или распределяются по-разному.. Сказать о том, где и когда появился первый судебный председатель - сложно, да и вряд ли даст нам какой-то исследовательски важной информации, однако очевидно то, что запрос на руководящие роли внутри суда - всегда был. Александр Айкман в своей книге посвященной судебному администрированию в США, подробно описывает нам функции суда: с одной стороны, это явные и интуитивно понятные нам функции руководящего как распределение дел (case load), связи со общественностью и другими ветвями власти; c другой стороны, функции неявные обывателю, но входящие в почти регулярный список дел вроде ремонта здания, обучения персонала и повышения квалификации судей, работой с присяжными, рекрута судебных клерков, обеспечения судей водой и ручками. Aikman, Alexander B. The art and practice of court administration. Routledge, 2017. При таком объеме ежедневных дел, главный судья, на которого обычно и ложилось бремя всех этих обязанностей, едва ли может балансировать между вынесением судебных решений и улаживанием бытовых вопросов. Более того, резкая юридикализация американского общества (ситуация, при которой простые граждане чаще начинаются обращаться в суд для решения вопросов), которая происходит в первой половине 20го века, приводит к резкому увеличению дел в судах и сильнейшей загруженности судей. Remington, Michael J. "Circuit Council Reform: A Boat Hook for Judges and Court Administrators." BYU L. Rev. (1981) p.699 Все факторы вместе, объясняют постепенный переход американских судов к профессиональному администрированию.
И хотя, как было сказано выше, сложно назвать точное время и место создания такого института, можно точно сказать где было создано первое сообщество судебных администраторов. В 1955 году в США создается Съезд судебных администраторов (the National Conference of Court Administrative Officers), целью которого становится обмен опытом между людьми руководящими и администрирующими работу суда. Fetter, Theodore J. A History of the Conference of State Court Administrators. National Center for State Courts, 1981. За пять лет до этого, в 1950 году создается подобный съезд Главных судей (the Conference of Chief Justices). С этого времени, к работе администратора начинают относиться не как к комплементарной функции главного судьи, но как отдельной категории профессионального работника суда: начинают появляться курсы по обучению судебных администраторов, публиковаться статьи. См.например: Meyer, Bernadine. "Court Administration: The Newest Profession." Duq. L. Rev. 10 (1971): 220.; Yegge, Robert B. "Professional Training for the Court Administrator." Judicature 60 (1976): 123.; Burger, Warren E. "Court Administrators-Where Would We Find Them." Judicature 53 (1969): 108.; Klein, Fannie J. "The position of the trial court administrator in the states." Judicature 50 (1966): 278.; Gallas, Edward C. "The planning function of the court administrator." Judicature 50 (1966): 268.
Судебная система США едва ли сравнима с другими системами в данной главе. Так, 87% судей в США - выбираются. Aikman, Alexander B. The art and practice of court administration. Routledge, 2017. В каждом суде есть Главный судья (Chief Justice), но не в каждом суде есть отдельная должность администратора. Решение о назначении администратора принимается внутри самого суда, и именно судьи решают кто будет администрировать дела в их суде. Чаще всего, судьи коллегиально принимают решение о назначении кандидатуры, что делает кандидата и саму позицию - легитимной в глазах всех судей; реже, администраторы назначаются председательствующим судьей. Butler, Burton W. “Presiding Judges' Role Perceptions Of Trial Court Administrators.” The Justice System Journal, vol. 3, no. 2, 1977, pp. 181-198. JSTOR, www.jstor.org/stable/20877538. Преимущество обычно отдается кандидатам с бизнес образованием или образованием в сфере менеджмента, с длительным (не менее 10 летним) опытом работы в сфере публичного администрирования. Aikman. Op.cit.
Французский пример судебной системы, в отличие от той же в США - очень централизованный. Управлением и менеджментом обычных судов (т.е. судов по гражданским и уголовным делам) занимается Министерство Юстиции. В ведение Министерства входит организационное обеспечение судов и судей, а также судейские назначения.
Назначение судьи во Франции происходит несколькими стадиями: саму кандидатуру выдвигает Министерство Юстиции, оно же и объявляет о новом вакантном месте, эта кандидатура проходит одобрение Высшего Судебного Совета, после чего указ о самом назначении подписывается Президентом Республики. Министр Юстиции также занимается назначением администраторов судов (greffier or Chief Clerk of the Court Garapon, Antoine, and Harold Epineuse. "Judicial independence in France." Judicial Independence in Transition. Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. p.277). В ведение администраторов входит контроль за судебным зданием и бюджетом, выделяемым на суд, обучение персонала, информационное обеспечение суда и т.д. Отстранение судьи от дела может происходить из-за конфликта интересов и по заявлению судьи или сторон, но не председательствующего судьи.