Начиная с лета 2000-го года, Центр Стратегических Разработок во главе с Германом Грефом начинает разрабатывать план судебной реформы. Представленный план реформы многих не устраивает. В нем предлагаются срочные назначения судей со сроком на 15 летом, судейская ответственность. Открыто против таких положений реформы выступает председатель Верховного Суда Вячеслав Лебедев и 28 ноября 2000 года Владимир Путин подписывает указ о создании рабочей группы по разработке судебной реформы, во главе которой стоит Дмитрий Козак (на тот момент Руководитель Аппарата Правительства).
К концу 2000-го года работа по ревизии законодательных актов подходит к концу, и идет работа по разработке судебной реформы. Там же В мае 2001 года Дмитрий Козак представляет проект реформы, в рамках которого предполагается принятие нескольких законов, внесение изменений к уже имеющимся, а также создание кодексов. См. Губайдуллина Курсовая работа за 3 курс 2018 Дума не может согласовать принятие в первом чтении и откладывает обсуждение до осени 2001 года. В это же самое время, Прокуратура (в лице Владимира Устинова) активно выступает против некоторых положений реформы. Так, например, реформа предполагает, что прокуратура теперь лишается права инициировать арест или обыск, и происходит это все только с согласия суда. Ясин. Е.Г. Указ. соч Потеря таких больших полномочий у прокуратуры - заставляет ее активно вмешиваться в процесс принятия законов по реформе, а затем и
После длительных обсуждений и дебатов, 28 ноября 2001-го года Гос. Дума принимает Во втором чтении закон «внесении изменений в закон о «О статусе судей»; «О судебной системе» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) - КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=310111&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.05499270412270718#05986785601602205 (дата обращения: 27.04.2019); «О Конституционном Суде» Федеральный конституционный закон от 15.12.2001 N 5-ФКЗ "О внесении дополнения и изменений в Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ, а позднее, в декабре принимаются еще и Уголовный, Административный и Трудовой Кодексы. Таким образом начинает работать целевая программа по развитию судебной системы 2002-2006. Подробно о том, что предполагала реформа и какие были приняты нововведения в ходе ее реализации, описано в работе прошлого года, поэтому здесь мы не будем на этом останавливаться. Однако в общих чертах, большинство экспертов оценивают реформу как успешную, так как суды получили должное финансирование, необходимые кодексы были приняты, судебный штат расширен и введены новые институту (как например мировые судьи), которые, отчасти, способствовали разгрузке судей. Solomon Jr P. H. Assessing the courts in Russia: parameters of progress under Putin //Demokratizatsiya. - 2008. - Т. 16. - №. 1. - p.65 Что же представляется нам интересным, в разрезе данной работы, так это то какие полномочия получил председатель, ведь законно они были оформлены только в 2001 году - что и будет рассмотрено в следующей главе.
1.3 Институт председателя суда в России
Каждый федеральный суд имеет должность председателя суда. До 2002 года председатели судов имели пожизненное назначение. В 2001 году с поправками к закону “О статусе судей”, назначение председателей стало срочным - 6 лет. Теперь, согласно новой формулировке, председатель может неоднократно назначаться на должность, но не более двух раз подряд. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ (ст.6.1) На деле же, как пишет Волков, председатель сначала работает в этой должности 12 лет, а потом переходит председателем в другой суд и работает до ухода в отставку. Вадим Волков. (2019) Что мешает нашему суду стать независимым https://www.znak.com/2019-03-29/chto_ne_tak_s_sudom_v_rossii_i_kak_eto_mozhno_ispravit
Итак, первостепенной функцией председателя суда являются его судебные обязанности. Т.е. председатели суда - это одновременно судьи, вершащие правосудие. В рамках судебной реформы 2001 года, о которой говорилось выше, все функции председателя были формально оформлены, сделав его фигурой с высокой концентрацией функций. Вот как закон о статусе судей определяет обязанности председателя: Там же
1. организует работу суда;
2. устанавливает правила внутреннего распорядка суда на основе утверждаемых Советом судей Российской Федерации типовых правил внутреннего распорядка судов и контролирует их выполнение;
3. распределяет обязанности между заместителями председателя, а также в порядке, установленном федеральным законом, - между судьями;
4. организует работу по повышению квалификации судей;
5. осуществляет общее руководство деятельностью аппарата суда, в том числе назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата суда, а также распределяет обязанности между ними, принимает решение о поощрении работников аппарата суда либо о привлечении их к дисциплинарной ответственности, организует работу по повышению квалификации работников аппарата суда;
6. регулярно информирует судей и работников аппарата суда о своей деятельности и о деятельности суда;
7. осуществляет иные полномочия по организации работы суда
Первой функцией председателя стала организация работы суда. Эту функцию председатель делит с еще одним человеком в суде, а, именно, администратором суда. В. Волков и коллеги подробно демонстрируют схему работы типичного районного суда см Приложение Закон о судебном департаменте от 1998 приводит перечень полномочий администратора суда:
1. принимает меры по организационному обеспечению деятельности суда, подготовке и проведению судебных заседаний;
2. взаимодействует с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам обеспечения деятельности суда;
3. принимает меры по обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда, а также участвует в организации предоставления им медицинской помощи и их санаторно-курортного лечения;
4. обеспечивает судей и работников аппарата суда нормативными правовыми актами, юридической литературой, пособиями и справочно-информационными материалами;
5. осуществляет информационно-правовое обеспечение деятельности суда; организует ведение судебной статистики, делопроизводства и работу архива;
6. организует охрану здания, помещений и другого имущества суда в нерабочее время; обеспечивает бесперебойную работу транспорта суда и средств связи, работу хозяйственной службы;
7. организует строительство зданий, а также ремонт и техническое оснащение зданий и помещений суда;
8. разрабатывает проект сметы расходов суда, утверждаемый председателем суда, и представляет его в соответствующее подразделение Судебного департамента или управление Судебного департамента.
Итак, когда нас есть полномочия как председателя, так и администратора, то становится очевидным что в ряде многих вопросов их полномочия пересекаются. С 2001 года, а именно ввиду существенных дополнений в закон о статусе судей, полномочия председателя суда расширились. Полномочия расширились, тем самым они стали пересекаться с полномочиями администратора, что в конечном счете привело к тому, что администратор стал номинальной фигурой, заведующей хозяйством, в то время как председатель забирает все остальные функции. Волков, В., Дмитриева, А. А., Поздняков, М. Л., & Титаев, К. (2015). Российские судьи: социологическое исследование профессии. Norma.
Важным последствием расширений полномочий председателя суда стало закрепленное в законе право за председателем распределять дела между судьями. Такая функция председателя ведет к тому, что “определенные дела” могут направлять к “определенному” судье, который может быть более лоялен или по некоторым причинам быть более подходящим для разрешения того или иного спора. Nikitin, Sergey. "Procedural Guarantees of Independence and Impartiality of Judges in Russia." The Culture of Judicial Independence. Brill Nijhoff, 2014. P. 223-231. В теории, распределение дел может происходить автоматически или по критериям, прописанных в законе или официальном документе. На практике же, такое положение дел встречается довольно редко, и председатели судов могут забирать дела у судей, если те справляются с ним недостаточно хорошо. Пашин С. А. Судебная система России: перелицовка //Отечественные записки. - 2014. - №. 3. - С. 60. Более того, пункт 3 полномочий председателя - уточняет, что распределение обязанностей и дел должно проходить «в порядке, установленном федеральным законом», но таких законов, описывающих процедуру или же принцип распределения законов - нет.
И, хотя, закон накладывает запреты на такой трансфер дел между судьями без их воли, на деле такие примеры случаются. “Известно, что на практике имели место случаи, когда председатели судов в целях получения необходимого им решения по конкретным делам поручали их судьям, от которых можно было ожидать "желаемого" решения, или, когда дело забирали у судей, которые отказывались уступать нажиму» "Организация и деятельность судов общей юрисдикции: новеллы и перспективы: Монография" (Гравина А.А., Кашепов В.П., Макарова О.В. и др.) (отв. ред. В.П. Кашепов) ("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2016) - пишут авторы монографии посвященной организационной деятельности судов общей юрисдикции. Схожую идею мы можем найти и у Алены Леденевой, подробно описывающей практику телефонного права, которое предполагает неформальное влияние, оказываемое на судебную власть. В своем подробном исследовании этого феномена, А. Леденева берет интервью у бывших судей и председателей судов, чтобы понять, как работает телефонное право. Исследование показывает, что чаще всего председатели становятся теми агентами, которым вышестоящие лица или лица, заинтересованные в конкретном исходе дела, обычно звонят. Как отмечает автор, председатели суда “обладают арсеналом мер, чтобы справиться с непокорными судьями”. Ledeneva A. Telephone justice in Russia //Post-Soviet Affairs. - 2008. - Т. 24. - №. 4. - p. 345 (“influence can be chosen according to the personality of a judge, and court chairmen are in possession of an arsenal of measures to deal with noncompliant judges”) Распределение дел между судьями может также стать одним из механизмов давления на самих судей: каким-то судьям дается больше дел, повышая их нагрузку, каким-то может даваться меньше. Solomon. “Authoritarian legality…” Op.cit. p. 355
Не стоит забывать и того, что председатель и сам является в первую очередь судьей. Это, в свою очередь, означает что возможно, дела особой важности могут быть решены и самим председателем. Ярким примером тому может послужить решение, вынесенное об аресте Михаила Ходорковского, которое было вынесено председателем суда.
Перебирая функции председателя, надо остановится на 5 пункте, который уточняет, что председатель участвует в формировании кадрового состава своего суда. Расширенные обязанности председателя суда в первую очередь влияют на процесс отбора и назначения кандидатов на должность судьи. До 2001 года, процесс отбора кандидатов сосредотачивался исключительно внутри Квалификационной Коллегии Судей, которая отправляла предлагаемые кандидатуры выше, на рассмотрение Верховного Суда и затем одобрения Президента РФ. При такой процедуре, председатель просто ставился в известность о назначении того или иного кандидата на пост судьи. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 15.12.2001 N 169-ФЗ (ст.6.1) Нововведения Федерального закона от 15.12.2001 N 169-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" Там же заключались в том, что теперь ККС должны рассматриваемых кандидатов предоставлять на рассмотрение председателю, который в свою очередь имеет право отклонить заявку и отправить в ККС на перерассмотрение. Авторы монографии по организации деятельности судов общей юрисдикции в этом отношении отмечают: «Если учесть многочисленные неформальные связи квалификационной коллегии судей с председателями соответствующих судов начиная с областных, краевых и т.п. и выше, то нетрудно понять, что мнение председателя является практически решающим". "Организация и деятельность судов общей юрисдикции: новеллы и перспективы: Монография" (Гравина А.А., Кашепов В.П., Макарова О.В. и др.) (отв. ред. В.П. Кашепов) ("ИЗиСП", "КОНТРАКТ", 2016) Для нас, такое исключительное вовлечение председателя в процесс отбора, представляется важным потому, что при таком подходе, люди претендующие на пост судьи определенного суда должны быть лояльны по отношению к председателю, чтобы быть назначенными.
Этот же, пятый пункт полномочий председателя, уточняет что они имеют право снимать судью с должности и именно председатели инициируют разбирательство в отношении судьи, по привлечению его к дисциплинарной ответственности. Такое положение дел усугубляется тем, что вплоть до 2009 года, существовала практика назначения судей, которые первый раз приступали к должности, на три года. Макарова О.В. Некоторые проблемы укрепления гарантий независимости судей // Журнал российского права. 2008. №5 (137). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nekotorye-problemy-ukrepleniya-garantiy-nezavisimosti-sudey (дата обращения: 28.04.2018). То есть, если судья хочет быть переизбран на более длительный срок, он также должен быть лояльным председателю. В одной из своих работ П. Соломон отмечает, что влияние председателя, помимо тех привилегий о которых мы уже писали ранее, еще и отражается в том, что для того чтобы иметь хорошие отношения с председателем своего суда, судьи должны отвечать требованиям, которые им предъявляет система. Solomon Jr P. H. Authoritarian legality and informal practices: judges, lawyers and the state in Russia and China //Communist and Post-Communist Studies. - 2010. - Т. 43. - №. 4. - p. 351-362. Автор отмечает, что для этого судьи должны оперативно справляться с нагрузкой по делу; избегать спорных решений, которые могут быть оспорены по апелляции или вызвать недовольство влиятельных фигур вне суда (прокуратуры, например). Ibid Имея тесные связи с прокуратурой, председатели суда не заинтересованы в оправдательных приговорах, что тоже является одним из пунктов “соотвествования системе”.
Подробно разбираясь в механизмах новвополучившейся власти председателя, П. Кашепов указывает на еще одну сторону власти, а именно, информационную монополию председателя суда. Кашепов В.П. Указ.соч. с.76 Такую ситуацию объясняют структурные факторы регулярной перегруженности судей, по причине которой судьи не успевают следить за постоянно возникающими поправками к законодательству и их разъяснениями. В этом случае председатель и его заместитель чаще всего в устной форме разъясняют НПА и дают рекомендации судьям. Получается, что судьи должны быть в регулярном персональном контакте с председателем. Однако более интересным в этом смысле представляется и другой аспект этой монополии, который Кашепов описывает как “монополизированный контакт с членами вышестоящего суда”. Там же Т.е. все каналы коммуникации, которые предполагает судебная профессия замыкаются на председателе. Советы старших коллег из судов высшей инстанции осуществляются строго через председателя, в очередной раз подрывая независимость судьи. Хотя, вышеприведенный список обязанностей администратора, закрепляет именно за ним обеспечение судей нормативно правовыми актами и информационное обеспечение суда.