Еще одной обязанностью которой стал наделен председатель районного суда - контроль и управление мировыми судьями, находящимися в районе. Мировые судьи не назначаются президентом, тем не менее контролем за их делопроизводством, занимается именно председатель. Председатель районного суда и здесь может распределять дела.
Помимо предполагаемых “кнутов” в ведении председателя также находятся полномочия по поощрению судей. Пособия и отпуска, льготное жилье и премии - распределяются председателем. Условия и заслуги, за которые начисляются вознаграждения не регламентированы. Не трудно представить, что такая широта полномочий председателя оказывает огромное влияние на независимость судей.
Таким образом, каждая из обязанностей председателя по отдельности - не представляет угрозы судебной независимости. Однако если одновременно, один человек наделяется всеми этими функциями, то создается такая ситуация, при которой один человек может назначать и наказывать, поощрять и манипулировать решениями судьи.
Много черт современной судебной системы России - переняты с опыта западных коллег. Здесь мы видим и президентов судов, которые, как и в Европе занимаются распределением дел, и отдельное ведомство которое занимается распределением бюджета и контролем за судьями - Судебный Департамент при Верховном Суде РФ и администратор суда, как лицо, представляющее интересы Департамента на местах. Мы видим независимый орган арбитр, который одобряет кандидатуры и может инициировать отставки - Квалификационную Коллегию Судей. Институт регулярных встреч судей, место обсуждения важных для Российской системе вопросов - всероссийский съезд судей, на манер его американскому аналогу. Получается, что институционально - независимость судов обеспечена.
Тем не менее, на деле получается, что неформальные связи и неформальные практики гораздо сильнее институциональных основ независимости судей. Долгоидущие дебаты между универсалистским подходом, сторонники которого уверены, что при определенной констелляции институтов можно добиться независимости судебной системы Neudorf L., The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. - Springer, 2017. P.6 и между сторонниками контекстной теории судебной независимости, где в каждом отдельном случае независимость понимается по-разному и достигается разными путями, в случае с России решаются в пользу контекстной теории. При наличии большинства институтов, которые по идее должны способствовать судебной независимости мы наблюдаем обратный процесс. Такого же мнения придерживается Мария Попова, подробно разбирающаяся в политизации судебной системы в России и Украине. Popova M. Politicized justice in emerging democracies: a study of courts in Russia and Ukraine. - Cambridge University Press, 2012 Получается, при формальном существовании институтов - неформальная сторона вопроса перевешивает, что отлично описывает Питер Соломон: «В России не существует ни независимых ассоциаций судей, ни союзов, ни чего-либо подобного. Учреждения судебного самоуправления (конгрессы, конференции судей, советы судей) дают судьям возможность для встреч и обмена мнениями относительно коллективных интересов, но такие мероприятия находятся под управлением тех же председателей судов, которые контролируют работу рядовых судей в обычное рабочее время». Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности// Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования - М.: Статут, 2011. Стр.85 То что происходит с судьями и председателями отлично описывается П. Соломоном в рамках бюрократической подотчетности, в противопоставлении с подотчетностью профессиональной. Там же. С. 80
Адам Блиса и Дэвид Косар - исследователи из Чехии - не так давно, представили Индекс Влияния Председателей Судов (Court President Power Index). Blisa, Adam, and David Kosaш. "Court Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance." German Law Journal 19.7 (2018): 2031-2076. Индекс включает в себя оценку полномочий сосредоточенных в руках председателей: влияние предстателей на судебную карьеру, распределение дел, финансовые дела, юридические консультации судьям, связями с внешними акторами прокуратура или верховные суды. И, хотя, исследование предполагает и применяет индекс только к 13 странам (выборка которых сама по себе довольно странная), он все равно затрагивает важный вопрос сверхконцентрации полномочий в руках председателей судов, и то как такая концентрация полномочий привлекает внимание политиков. Самым «мощным» и влиятельным из всех председателей в списке - оказались председатели в России набирая 17 баллов из 18 возможных.
Все то, о чем говорилось в этой главе, доказывает, насколько сильным и влиятельным оказывается председатель в российской судебной системе. Здесь, как и авторы индекса, мы можем задаться вопросом, если председатели настолько серьезная фигура с концентрацией полномочий, то возможно ли что на них большее политическое влияние? А если да, то как это влияние проявляется и от чего зависит? Чтобы ответить на эти выплывающие вопросы, в следующих главах мы обратимся к тому, как вообще оказывается влияние на судебную систему, и как председатели встраиваются в типологию различных влияний и притеснений суда со стороны исполнительной ветви власти в авторитарных режимах. Мы также попробуем предположить гипотезы относительно того, что заставляет инкумбентов инициировать свое влияние через назначения новых людей в регионах.
2. Суды в контексте недемократичесегого политического режима
2.1 Стратегии авторитарного регулирования судебной власти
суд реформа региональный
В предыдущей главе мы уже посмотрели на то какие суды бывают независимые в демократиях, а также взглянули на то что происходит в России. Впрочем, не менее важным представляется разобраться в том, что такого происходит с судами в недемократических режимах. Независимые суды и демократия, казалось бы два понятия которые обязательно идут рука об руку, способствуя первый второму и наоборот, но вот само понимание авторитаризмов, кажется противоречит существованию в них судов, институтов, по своему свойству, вообще-то либерально- демократических. Schedler, Andreas. "Authoritarianism's last line of defense." Journal of democracy 21.1 (2010): 69-80.
Когда авторитарный правитель приходит к власти, одна из первых мер «чтобы остаться» - подчинение суда. Levitsky, Steven, and Lucan A. Way. Competitive authoritarianism: Hybrid regimes after the Cold War. Cambridge University Press, 2010. Если не сделать это сразу, то возникает такая ситкация, как например у Роберта Мугабе. На начальном этапе прихода к власти Роберта Мугабе в Зимбабве, суды были относительно независимые, пишут Левитский и Уэй Ibid. Эта свобода, привела к тому что, сначала суд вынес неправомерное решение относительно какого-то закона, а затем и вовсе признал исход выборов неправомерным. Такой подрыв авторитета власти - ключевая и главная причина, объясняющая желание автократов притеснять судебную власть. Такое «притеснение» упирается в естественные ограничители, по которым автократам (какими бы они не были) нужны суды: нужны потому что должны решать повседневные дела людей, нужны чтобы поддерживать конституционность режима, нужны чтобы контролировать бюрократию или устраивать публичные слушания против режимных врагов Shen-Bayh, Fiona. "Strategies of Repression: Judicial and Extrajudicial Methods of Autocratic Survival." World Politics (2018): 1-37.. Особенно важными суды становятся, на волне экономической модернизации страны, которая (по своей природе к частной собственности и иностранному капиталу) призывает к созданию эффективных судов и независимой судебной системы. С такой дилеммой столкнулся Египет при Анваре Садате, когда одновременно авторитарное правительство, нуждающееся в иностранном капитале должно было гарантировать инвесторам, что их собственность будет защищена. Moustafa, Tamir. The struggle for constitutional power: law, politics, and economic development in Egypt. Cambridge University Press, 2007. Поэтому, отношения судов и других ветвей власти в авторитарных едва ли можно описать простым подрывом судебной независимости, ведь чаще всего это точно выверенная работа по институциональному ре-конструированию, с конечной целью по созданию системы решающие диспуты, но не угрожающей нынешней власти.
Судебная власть в недемократических режимах «притесняется» по-разному, и стимулы к ее притеснению идут от разных акторов: будь то сильный президент/диктатор, влиятельный премьер министр (как например, в Малайзии при Махатхире Neudorf, Lorne. The Dynamics of Judicial Independence: A Comparative Study of Courts in Malaysia and Pakistan. Springer, 2017.), заинтересованная партия во главе с президентом (как в Мексике Magaloni, Beatriz. "Enforcing the autocratic political order and the role of courts: the case of Mexico." rule by law: the politics of courts in authoritarian regimes (2008): 180-206.), или же вовсе военные хунты Helmke, Gretchen. Courts under constraints: judges, generals, and presidents in Argentina. Cambridge University Press, 2012.. Чаще всего, судебную власть в авторитаризмах рассматривают в контексте борьбы исполнительной власти с судебной. К примеру, Андреас Шедлер демонстрируя меню манипуляций, которыми инкумбенты пользуются для собственного переизбрания, идет дальше и рассказывает об общих стратегиях и опциях в этом меню по отношению к судебной ветви власти 1) ограничение власти судов, 2) контроль агентов, 3) фрагментация судебной системы, 4) ее изоляция Schedler. Op.cit. p. 73.
Одна из опций - это отнятие части власти (disempowerment), или скорее точнее это описать как ограничение правового поля, в котором могут работать суды. Суды по-прежнему решают вопросы на бытовом уровне, решают споры между субъектами, но при этом имеют строго очерченные границы, в рамках которых они могут быть «независимыми». Институционально хитро была устроена судебная система в Мексике в период Институционно-Революционной Партии. Здесь, во-первых, суды ограничивались в ряде вопросов которые они могли решать или оспаривать, выносить не конституционность. Magaloni. Op.cit. p.190 Особенно это касалось вопросов политических прав граждан, например, о формировании политических партий, оспаривания электоральных законов и т.д. Что в меню манипуляции можно отнести к disempowerment. Во-вторых, с помощью процедуры ампаро - обычные граждане могли заявить о нарушении внутри своего штата. Таким образом суды в Мексике, частично решали проблему принципал-агентских отношений, где принципал в лице PRI и агенты в лице локальных чиновников и губернаторов контролировались такими судебными механизмами. Последнее слово оставалось за Президентом, что гарантировало что такой относительно честный способ обжалования работал бы как хороший канал информирования о том, что происходит внизу, но не становился бы угрозой для режима, так как место для маневра у судов и ампаро было значительно ограничено. Ibid Одновременно с этим, отмечает Магалони, для продвижения по службе были созданы формальные и неформальные стимулы, которые отфильтровывали нелояльных и независимых судей Ibid.
Похожее ограничение судов наблюдалось и в Филиппинах при Макросе, когда на ряду с обычными судами действовали суды военные (martial law) Tate, C. Neal. "Courts and crisis regimes: a theory sketch with Asian case studies." Political Research Quarterly 46.2 (1993): p. 325. Большинство вопросов, вроде пересмотра законов, указов и актов были недоступны обычным судам, как и преследование ими государственных должностных лиц.
Контроль агентов, еще одна опция которую упоминает Шедлер. Наверное, самой популярной стратегией в рамках агентского контроля это упаковка судов (court-packing) - ситуация при которой мы не можем убрать ныне действующих судей, поэтому увеличиваем судебный штат и чаще такая стратегия применима к верховным судам. Иронично, что впервые такой, характерной для авторитаризмов стратегией, воспользовался Франклин Делано Рузвельт, когда в очередной раз Верховный Суд отклонил ряд законов по Новому Курсу. Scheppele K. L. Autocratic Legalism //The University of Chicago Law Review, Vol. 85, No. 2. - 2018. Тогда он решил изменить состав судей Верховного Суда, добавив одного судью на каждого нынешнего, который выше 70 лет. И хотя, его план так и не был осуществлен, стратегия упаковки судов продолжает свое существования в качестве удобной стратегией для контроля за судьями.
Например, в Венесуэле с приходом Уго Чавеса тоже начинается судебная централизация. И первое что делает Чавес - пакует суды. Sanchez Urribarri R. A. Courts between democracy and hybrid authoritarianism: evidence from the Venezuelan Supreme Court //Law & Social Inquiry. - 2011. - №. 4. - p. 854-884. Начиная с 1999 и введенных тогда реформ, прежде коррумпированная и слабая Судебная власть была наделена новыми полномочиями, усовершенствованной системой назначений и т.д. Для автора это парадокс, что уменьшение независимости суда в Венесуэле начинается с реформ, повышающих его эффективность. Нам интересно его объяснение, о том, что в гибридных режимах суды не теряют своих функций, не лишаются полномочий, но наполняются новыми лояльными судьями через тот самый court-packing. Схожая история и в Турции при Эрдогане и Венгрии при Орбане, где упаковка судов идет параллельно с расширениями полномочий судов, либеральными движениями. Scheppele. Op.cit. p.545 Здесь, упаковка суда проходит незаметно и часто оправдывается необходимостью повышением эффективности работы суда.
А. Шедлер Schedler. op.cit., и в этом они схожи с Гинсбургом и Мустафой Ginsburg T., Moustafa T. "Introduction: the functions of courts in authoritarian politics." Rule by law: The politics of courts in authoritarian regimes 1 (2008)., пишут о еще одном способе маргинализации судебной власти - это ее фрагментации. Фрагментация противопоставляется централизации, но мы не должны заблуждаться в терминологии, ведь выступая за нецентрализованную систему, ни Шедлер ни Гинсбург и Мустафа не говорят о потери контроля исполнительной властью за судебной. Фрагментация заключается в другом - а именно в том, что на ряду с обычной судебной системы существуют дополнительны органы суды, не входящие в общую вертикаль - как военные суды при Маркосе в Филиппинах или досудебные органы как ампаро в Мексике. Отказ от централизации, еще проявляется в том, что дела не идут снизу-вверх, по мере их опротестования или продвижения, но могут быть отправлены на разные уровни и в разные суды - что-то подобное происходило в Египте. Moustafa. “The struggle for constitutional power…” op. cit.
Наконец последняя стратегия, выделяемая Шедлером как отдельная, хотя кажется, что это мутация трех вышеописанных подходов, ограничение судебной власти на кооперацию внутри себя и на поддержку снаружи. Обширные сети (подобные США и другим демократическим странам, описанным в первой глав) юристов и судей, регулярно встречающиеся и решающие взаимные вопросы, создают хорошую атмосферу для обмена судебным опытом и процветанию судебной независимости. Внесудебные организации, правозащитные или другие ассоциации профессионалов - тоже способствуют развитию независимой судебной системы. Именно поэтому, методом «от противного», исполнительная власть в авторитарных странах претендует на ограничение и изоляцию судебной власти от подобных интеракций. Более продвинутый способ - создание «стерильных» съездов судей, под мониторингом тех же самых агентов.