Чтобы сбалансировать Министерство Юстиции в пользу судей, а не исполнительной власти, во французской судебной системе, так же действует специальный Высший Судебный Совет (Conseil Supйrieur de la Magistrature), основной задачей которого является продвижение по службе судей и рекомендации на назначения президентов судов, прокуроров. Ibid. p. 279 Совет является автономным по отношению к Министерству или исполнительной власти в целом, и состоит как из самих судей, так и из внешних акторов, вроде адвокатов и юристов.
Председательствующие судьи, в свою очередь, обладают управленческой ролью в отношении персонала в их суде, но это сводится к тому что он выступает в качестве «поручителя, при мониторинге деятельности судьи или ручается за него при продвижении по службе». Распределением дел во французской судебной системе заведует тоже председатель, который распределяет дела на основе объективных критериев: умений судьи, его специализации, загруженности на конкретный момент времени.
Таким образом, независимость судей во Франции обеспечивается во многом тем, что вопросами продвижения судей и их назначения, занимается автономный и независимый Судебный Совет, который является своего рода медиатором между судебным сообществом и исполнительной властью. На уровне же судов, независимость судей обеспечивается отсутствием влиятельной роли председателя. В случае Франции такая роль разделена между двумя лицами: судебным администратором и председательствующим судьей. Роль последнего же обусловлена необходимостью надзора за распределением дел (по установленным критериям) и в целом необходимостью иметь ответственное лицо, которое в последствии является представителем конкретного суда на конференциях, съездах судей и т.д.
В контексте развития судебной системе за рубежом интересно также посмотреть на то как в федеративном государстве Германия устроена судебная система. Принимая во внимание государственное устройство Германии здесь, мы ожидаем увидеть классический пример того как функционирует судебная система в федерациях и как центр делит полномочия с регионами. Белл отмечает, что географическая мобильность судей в немецких судах - очень низкая. В первую очередь это происходит потому, что суды находятся в ведении земель, а не федерального центра. Так что судья представляет исключительно свой регион и служит ему (“Land is the employer” - отмечает Белл). Bell. Op.cit. p. 111 Во-вторых, для немецкого правосудия характерно деление судов на специализации (налоговые, гражданские, социальные и т.д.), а это значит, что чаще всего, начав карьеру с определенной специализации, судья обычно не склонен менять ее, и быть профессионалом в выбранной области права.
Назначение судьи берет начало в местном представительном органе суда (Prдsidialrat), который состоит из председателя и других судей, выбранных коллегиальным решением. Они выносят решение о способностях кандидата и направляют свое мнение дальше в Совет Судей. Назначение судей производится Министром, с учетом мнения Совета Судей.
В том, что последнее слово при назначении судьи стоит за Министром, Белл усматривает политический элемент. Так, несколько исследователей подтверждают, что при принятии решения о назначении, Министр склонен отдать предпочтение кандидатам, поддерживающим его партию или кандидату, импонирующему ему. Horn et al., German Private and Commercial Law, above n. 15, 39. ; Bell Так называемый политический фактор также отражается в том, что в Совет Судей, который как мы помним из текста выше, принимает решение о рекомендации кандидатуры, состоит из судей и членов парламента Федеральной Земли.
В немецких судах есть позиция президента суда (председателя). Его деятельность касается чаще всего вопросов управления суда, общения с министерством которое управляет судом и т.д. Обладая функциями как менеджера, так и судьи (председатели заседают как судьи) роль председателя существенная ограничена в вопросах касающихся судебных принятий решения. Seibert-Fohr A. Judicial independence in Germany //Judicial Independence in Transition. - Springer, Berlin, Heidelberg, 2012. - p. 447-519. Ограничена она настолько, что президентам суда нельзя выносить никаких замечаний или рекомендаций судьям по поводу того, как решить дело или применить тот или иной закон Соломон, П. "Подотчетность судей в посткоммунистических государствах: от бюрократической к профессиональной подотчетности." Право и правоприменение в России: междисциплинарные исследования. 2011.. Президент суда оценивает судей, но этот процесс строго формализированный, а в некоторых землях и вовсе подразумевает строгую оценку «по баллам». Питер Соломон отмечает роль президента суда как «первого среди равных» (не начальника). Там же. С. 90 Административными функциями внутри самого суда занимается либо председатель, либо администратор суда. Председателя суда судьи выбирают сами.
Испания -- это еще один кейс на который интересно посмотреть. С одной стороны, интересно, унитарное государство, на уровне автономных единиц функционирует по-другому - как федеративное государство. Еще одним ракурсом для рассмотрения Испании является ее история. А именно путь демократизации, последовавший после смерти Франко в 1975 году, и новая Конституция. Даже в этом случае мы увидим как институциональное строительство (в данном случае мы смотрим исключено на судебную систему) осуществляется таким образом, чтобы избежать ошибок централизации власти в руках одного актора. Bell, J. (2001). Judicial Cultures and Judicial Independence. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 4, 47-60.
Переход своего рода к коллективности в оппозиции к единоличному принятию решения хорошо демонстрирует создание Генерального совета судебной власти (Consejo General del Poder Judicial). Совет состоит из 20 человек (судей и профессиональных адвокатов), которые отбираются парламентом Guarnieri C. Appointment and career of judges in continental Europe: the rise of judicial self-government //Legal Studies. - 2004. - Т. 24. - №. 1-2. - С. 169-187.. В обязанности Совета входит назначение судей и председателей судов. Дискреция председателя сильно ограничена и сосредоточена в вопросах распределения дел между судьями. Всем остальным занимается менеджер суда, который назначается другим органом: организационным обеспечением суда, распределением финансирования, информационным оснащением и т.д.
Во избежание политизации судебной власти, действующим судьям запрещено быть членами политической партии, как например в Германии, где судьи могут открыто проявлять свою приверженность тем или иным политическим силам. Pйrez, Aida Torres. "Judicial Self-Government and Judicial Independence: the Political Capture of the General Council of the Judiciary in Spain." German Law Journal 19.7 (2018). P. 1769-1800.
Таким образом, посмотрев на то как устроен суд и судебная власть в разных странах, можно сказать, что судебная независимость не может пониматься как набор универсальных правил и практик, но как уникальный, в каждом новом случае набор институтов и их функционирования с учетом предшествующей истории этой судебной системы. Однако и здесь мы можем наметить основные тренды и особенности как коллективное принятие решений, независимых и реально функционирующих институтов судебного сообщества и их наличие серьезных полномочий в их введении.
1.2 Двенадцать лет судебной реформы
Предыдущая глава дала представление об институте председателя суда (президента суда, председательствующего судьи, судебных администраторов) в мировой практике развитых стран. В этой главе мы собираемся обратиться к такому же институту в российских судах. В общих чертах, Петер Соломон разъясняет, что такая роль председателя, какую он получает в России - характерна для всего постсоветского пространства и является наследством коммунистического прошлого. Solomon P. H., Foglesong T. Courts and transition in Russia //The Challenge of. - 2000. P.47 Действительно, даже в странах Восточной Европы - председатели обладают самыми обширными полномочиями, в сравнении с их коллегами западнее. Blisa, Adam, and David Kosaш. "Court Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance." German Law Journal 19.7 (2018): 2031-2076. Далее мы посмотрим на то, как развивался этот институт.
Если смотреть назад и разбираться в том, как развивалась судебная система современной России, то, однозначно, началом этого развития будет считаться попытка запустить судебную реформу в начале 90-х годов. На тот момент времени, судебная реформа - с одной стороны, была крайне необходима, ведь советское правосудие было неэффективным, так как право и закон были ключевыми инструментами государства достижения целей политики, чем индивида при защите своих прав и/или защите от государства. Hendley K. Legal development in post-Soviet Russia //Post-Soviet Affairs. - 1997. - №. 3. - p. 228-251. Переход от плановой к рыночной экономике, соответственно, подразумевал изменение системы правосудия, которая теперь бы смогла защищать и интересы инвесторов, бизнеса, частных собственников.
С другой стороны, не смотря на объективные причины, по которым реформа должна проводиться, она не получила большой политической значимости на тот момент и проводилась благодаря заинтересованным людям внутри самой судебной системы. Так, осенью 1991 года была принята “Концепция судебной реформы”, которая определяла необходимость проведения реформы, и намечала важные для развития направления. П. Соломон считает что Концепция - была очень радикальной на тот момент (хотя многие её положения и сейчас трудно представимы в современной России). Solomon, P. H., Foglesong T. "Courts and transition in Russia." The Challenge of Judicial Reform in Russia (2000). P.11 Так, в проекте судебной реформы предполагалась двойная модель судебной системы федеральная и республиканская. В противовес ныне действующей единой и централизованной. Согласно авторам Концепции, такой подход к судебной системе был бы логичным продолжением федеративной системы, закрепленной в договоре РСФСР. От этой идеи отказались и уже в законе 1992 «О Судебной Системе» уточняется что в России единая судебная система. И хотя Верховный Совет одобрил Концепцию, принимать законы по ней никто не спешил - нехватка финансирования, а также другие, более важные вопросы стояли на повестке на тот момент. Ibid. p. 17
Результатом начавшихся движений стал закон “О статусе судей” принятый в 1992 году, который определил положение судей, процедуру их отбора и назначения (на тот момент выбирали и назначали региональные органы законодательной власти) Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" от 26.06.1992 N 3132-1, определи новый орган судейского сообщества - Квалификационную Коллегию Судей. О назначении председателей в версии закона 92 года не упоминалось и, предполагается, что назначениями занимались региональные парламенты. В рамках судебной реформы начала 90-х годов были так же приняты важные для системы законы: “О Конституционном суде” Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "О Конституционном Суде Российской Федерации", “Закон об Арбитражном суде” Федеральный конституционный закон от 28.04.1995 N 1-ФКЗ (ред. от 29.07.2018) "Об арбитражных судах в Российской Федерации" - которые фактически создавали новые судебные органы. Принятие Конституции в 1993 году, уточнило, что судьи федеральных судов должны назначаться Президентом РФ. 85 статья Конституциии Россйиской Федерации (1993)
Тот факт, что судебная реформа тогда, не получила политической значимости, находит отражение в финансировании судов. На протяжении всех 90-х годов суды находились в затяжном кризисе: нехватка финансирования со стороны центра, восполнялась поддержкой местной элиты, а также людей, заинтересованных в предопределении исхода того или иного судебного дела. Судьям не выплачивалась регулярно зарплата, а судебные здания были в аварийном состоянии (многие суды и вовсе располагались в жилых домах). Такая нехватка финансирования, определяла появление тесных связей судей с региональными элитами, которые помогали судьям выживать, работать. Главным каналом такого влияния становится председатель суда - который прекрасно знает судей и руководит судом Solomon, Foglesong. Op.cit. p. 86, имеет тесные связи с прокуратурой и властями.
Ко всему хаосу судебной системы того времени, добавлялось и наличие двухсторонних договоров между федеральным центром и регионами. Большинство из таких договоров, заключенных с республиками, предусматривают предметы совместного ведения между Кремлем и субъектом, где помимо прочего регион наравне с центром наделяется полномочиями назначать судей. Так, данные, собранные для работы по политическим факторам судейских назначений в регионах, демонстрируют отсутствие (или единичные случаи) назначений судей в Республиках в президентских указах. Губайдуллина 2018 Выходит, что несмотря на 85 статью Конституции, где уточняется право Президента назначать судей, в некоторых регионах (в Республиках) большинство судей по- прежнему назначалось региональными органами законодательной власти. Двухсторонние договора, конституции Республик и Уставы областей, также привели к тому, что правоприменение было не единым на территории всей страны и создавалась такая ситуация, что одно и то же дело могло получить разный исход в разных частях России. Показательными, в этом смысле, стали Республики Башкортостан и Татарстан, которые не приняли факт того, что Президент РФ назначает судей на бессрочной срок, и издали собственные законы, где судьи выбирались на 10 лет местными легислатурами с подтверждением Президента Республики. Solomon, Foglesong. Op.cit. p.15
По мере продвижения 90-х годов, постепенно принимаются законы, заданные повесткой Концепции в начале 90-х. Вот в 1995-97 годах принимается «Закон о Судебной Системе» Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 30.10.2018) "О судебной системе Российской Федерации" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019), вносятся поправки к Закону «О статусе судей». В 1998 принимается, а с 1999 года вступает в силу Закон «О судебном департаменте». В Судебной системе РФ создается новый, и предполагаемо независимый институт, заведующий организационным обеспечением суда - попытка отойти от системы, при которой суди финансировались регионами и сделать организационное обеспечение судов централизованным. Судебный Департамент - это также попытка отойти от прямого влияния исполнительной ветви власти на судебную, путем финансирования. Solomon. Op.cit.Департамент, помимо прочего, собирает статистическую информацию о работе судей и выполнении судьями норм. На уровне суда, создается должность администратора суда, которая предполагает представительство департамента на судебном уровне (см. далее).
В 2000-м году происходит смена власти и президентом Российской Федерации становится Владимир Путин. Необходимость возобновления действий по проведению судебной реформы периодически поднимается на Съездах Судей и различных совещаниях, посвященных экономическим реформам. Важность скорейшего проведения реформы, объясняется необходимостью построения крепкой основы для экономических реформ. Ясин, Е. Г. "Приживется ли демократия в России. 2-е изд., расшир. и доп." М.: Фонд «Либеральная миссия (2012). Именно поэтому, теперь реформа получает значимость: для экономической реформы - нужны независимые суды. Там же Почти весь 2000-й год посвящен построению единого правового пространства на территории РФ. Это, как уже отмечалось выше, результат двухсторонних договоров, региональных законов, конституций и уставов, противоречащих Конституции РФ. В целом таких противоречащих норм было выявлено около 2500 тысяч,Козак Д. (2000) Дмитрий Козак о выравнивании законодательного поля России // Интервью Радиостанция "Маяк" которые должны были быть приведены в соответствие с Конституцией РФ до конца 2000-го года. В Республиках, отмечает Дмитрий Козак в одном из своих интервью, такой процесс унификации проходил гораздо дольше чем в краях или областях. Там же