В 1842 г. в Москве был создан опекунский совет детских приютов. Первоначально его деятельность также была сосредоточена на организации свободного времени бедных детей, остающихся в дневное время без присмотра родителей. К концу XIX в. открываются специальные приюты, предназначенные для несовершеннолетних, «впавших в пороки и преступления».
Обязательным условием воспитания детей в этих заведениях была учеба. Труд никогда не рассматривался и не применялся в качестве наказания, но воспитанниками выполнялись все работы по самообслуживанию. Большое внимание уделялось самообразованию. Конечная цель, которую видели перед собой практики, заключалась в воспитании ответственного гражданина: религиозного, высоконравственного человека, грамотного работника.
В конце XIX - начале XX века законодательство об усыновлении изменилось. Все сословия получили право свободно усыновлять. 12 марта 1891 года издается Закон «О детях, усыновленных и узаконенных». Отныне их можно было не только узаконивать, но и усыновлять. Это правило распространялось на всех детей без исключения. Вводились лишь ограничения для усыновителей. Так, не разрешалось усыновлять тем, кто имел своих собственных или узаконенных детей, а также лицам моложе 30 лет. В регулировании усыновления четко прослеживается взгляд на него как на средство устранения невозможности создания собственной семьи.
Романовский комитет, созданный в память 300-летия царствования Дома Романовых, покровительствовал делу призрения беспризорных сирот сельского населения. Это было оформлено Законом от 29 июня 1914 года, а 7 июля 1915 года был подписан Указ «Об учреждении земледельческих приютов для детей увечных и павших воинов», что было связано с Первой мировой войной. Комитет оказывал помощь сиротам в возрасте от 2 до 12 лет, содержащимся в сиротских домах, и детям до 17 лет, проживающим в общежитиях при ремесленных отделениях и школах.
В 1919 г. был основан Государственный совет защиты детей. В него вошли представители наркоматов социального обеспечения, просвещения, здравоохранения, продовольствия и труда. Он решал вопросы организации питания, материального снабжения детей. В 1921 г. начала работу Комиссия по улучшению жизни детей, которая объединила деятельность всех ведомств в борьбе с беспризорностью.
Выявлением беспризорных детей, основную часть которых составляли сироты, занимались все ведомства с привлечением общественности. Беспризорного ребенка направляли в стационарное детское учреждение: детский дом, городок, колонию и коммуну; на приемно-распределительный пункт для оказания первой помощи. Также их возвращали родителям и родственникам либо трудоустраивали, либо передавали на усыновление.
Так, нормы об опеке и попечительстве содержались в разделе IV Кодекса законов РСФСР «Об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве» (КЗАГС) 1918 года, в разделе III Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР (КЗоБСО РСФСР) 1926 года. М. В. Антокольская отмечает, что КЗАГС 1918 года рассматривает назначение опеки в качестве почетной обязанности граждан. Опекунство считалось должностью, на которую гражданина назначал орган опеки и попечительства. Отказ от исполнения этой обязанности мог быть принят только при наличии у гражданина физических недостатков, при наличии четырех собственных детей или иных обстоятельств, указанных в ст. 214 Кодекса.
В КЗоБСО РСФСР 1926 года принудительный порядок назначения опекунов и попечителей был сохранен, однако в ст. 78 был расширен перечень оснований для отказа от исполнения этих обязанностей. В 1928 году было принято два важных нормативных правовых акта: Постановление ЦИК и СНК РСФСР «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках» и Постановление ЦИК и СНК РСФСР «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов в крестьянские семьи для подготовки к сельскохозяйственному труду».
Согласно Постановлению дети-сироты от грудного возраста до 16 лет передавались в семьи рабочих, служащих на основании договора, согласно которому семьи должны были обеспечивать воспитание детей-сирот, государство платило пособие. Договор заключался на три года, содержал условия и порядок расторжения. Трудовые обязанности на приемного ребенка ограничивались 12 летним возрастом. При принятии ребенка на воспитание семья получала единовременное пособие в размере от 50 до 100 рублей, а также ежемесячное пособие на содержание воспитанника от 8 до 15 рублей. При принятии в семью ребенка грудного возраста единовременное пособие выдавалось натурой, а размер ежемесячного пособия составлял 20 рублей.
Следует заметить, что государство, несмотря на тяжелые условия, расходовало на проводимую работу по ликвидации беспризорности, большие средства. В 1922 г. для борьбы с детской беспризорностью, нищенством создается детская социальная инспекция. Социальные инспектора не только дежурили в публичных местах, но и посещали мастерские, где работали несовершеннолетние, семьи, где отмечались случаи нарушения интересов ребенка.
Однако, в годы Великой Отечественной войны число детей-сирот и беспризорников возросло до 1млн. детей, а после войны численность детей-сирот увеличилось до 3 млн.
Следующим важным этапом в жизнеустройстве безнадзорных детей было создание в системе МВД детских приемников-распределителей, в которых они получали приют, питание, одежду, обувь. В детских домах проводились учебные занятия, работали библиотеки, организовывались кружки художественной самодеятельности и спортивные секции. Большое значение придавалось проведению встреч с фронтовиками.
В годы Великой Отечественной войны различные формы социальной поддержки детей-сирот, осуществлялись в основном через патронирование, которое приобрело массовый характер. Данное движение развивалось без поддержки государства, на добровольной основе, часто дети-сироты попадали в семьи без документального оформления, в последствии, они усыновлялись.
По данным В.В. Белякова из 678 тысяч детей, оставшихся к концу войны без родителей, а 278 тыс. воспитывались в семьях (на условиях усыновления, патронажа или опеки). По подсчетам же А.М. Синицына, проведенным по материалам центральных архивов, к концу войны в семьях воспитывалось не менее 350 тысяч детей, потерявших родителей. В данный момент, не потребовалась ни социальная поддержка от государства, ни специальные правовые акты, просто проявлялось национальное самосознание народа, пытавшихся спасти, будущее страны.
В 1985 году ЦК КПСС и Совмин СССР приняли решение «О мерах по улучшению обеспечения детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в домах ребенка, детских домах, школах-интернатах», в 1987 году учрежден Детский фонд, В 1988 году принято постановление «О создании детских домов семейного типа». В 1990 году в 347 созданных детских домах семейного типа находятся 3,5 тысячи детей. Эти дома финансируются из госбюджета, с учетом зарплаты родителям-воспитателям, оплаты их отпусков.
В начале 90-х гг. были приняты и начали реализовываться три большие социальные программы: «Социально-психологическая поддержка, обучение и воспитание детей с аномалиями развития», «Творческое развитие личности» и «Социальные службы помощи детям и молодежи». Тогда же были разработаны и в настоящее время действуют такие государственные социальные программы, как «Дети России», «Дети Чернобыля».
Сравним численность осиротевших детей в результате крупнейших социальных
потрясений ХХ века: 1922 г. - 540,0 тыс. детей, 1945 г. - 678,0 тыс. детей,
2001 г. - 662,6 тыс. детей. Как видно из приведенных данных проблема сиротства
в России остается актуальной на протяжении длительного исторического периода.
Попытки государственных деятелей решать проблемы детей-сирот, и их опыт
правового регулирования может служить темой для изучения и рассмотрения
возможности применения в современном законодательстве.
Предусмотренная Конституцией РФ обязанность государства гарантировать материальную обеспеченность граждан при наступлении социальных рисков обусловливает выработку законодателем оптимальных механизмов регулирования отношений в данной сфере, основанных на балансе социальных потребностей населения и экономических возможностей государства на конкретном этапе его развития. При этом, по нашему мнению, первичны в этом балансе потребности человека, которые не могут удовлетворяться на уровне, не обеспечивающем его выживание. Соответственно, задача государства - изыскивать все необходимые для этого возможности. правовой социальный сирота омский
В юридической литературе нередко говорится, что Россию считать социальным государством пока нельзя. Так, по мнению Ю.А. Дмитриева, неудовлетворительное фактическое состояние деятельности государства во всех областях социальных отношений не позволяет утверждать, что социальное государство в России существует. С.М. Шахрай, участвовавший в подготовке текста российской Конституции, отмечает, что она была написана как ориентир, модель будущего. В ней есть модели желаемого состояния экономики, социального государства, местного самоуправления и т.д. Однако, далеко не все модели, заложенные в Основном законе, полностью воплощены. Например, модель социального государства реализована лишь на четверть.
Если исходить из приведенного оценочного утверждения автора, Россия может стать подлинно социальным государством лишь через десятки лет, к тому же при условии, что «мы растем» в соответствующем направлении. О.Е. Кутафин, также отмечает, что Россия находится в самом начале пути к достижению цели построения социального государства, писал, что эта задача решается во многих отношениях неудовлетворительно, в частности постоянно снижается эффективность социального обеспечения. Вместе с тем, Конституция является юридическим, а не программным документом, соответственно, нарушение ее требований должно влечь ответственность законодателя и правоприменительных органов.
Проблема реализации государством социальной функции не в последнюю очередь связана с теоретическими представлениями о его сущности.
На протяжении десятилетий сторонники социального государства апеллировали к справедливости, гуманности, к долгу делиться с нуждающимися богатством, которое к тому же создается не только личным трудом. С середины ХХ в. у них появились и юридические обоснования - Всеобщая декларация прав человека, международные пакты, конституции многих современных государств. Противники социального государства ссылались и ссылаются на свободу предпринимательской деятельности, недопустимость снижения эффективности производства, обременительность социальных функций для общества, поощрение иждивенчества, унизительность получения помощи от государства, недостаточность и невысокое качество предоставляемых им услуг и т.п.
Отметим, что не только новорожденных, но и других детей нельзя упрекать в слабоумии, неприспособленности, медлительности, нерешительности, ненадежности, недопустимо предъявлять к ним требование самим о себе заботиться, выживать и развиваться в одиночку.
Действительно, государство принимает на себя безусловную заботу о тех детях, которые не имеют семьи или лишены родительского попечения. Дети-сироты (в том числе социальные) находятся на полном государственном обеспечении в специальных учреждениях. Между тем, как пишет, например, О. Синякина, адская интернатная система перемалывает жизни детей в труху, поэтому ребенка в самом начале, когда он только потерял кровных родственников, должна «подхватывать» другая семья.
В последние годы предпринимаются активные усилия по устройству таких детей в опекунские и приемные семьи, т.е. в среду, наиболее благоприятную для их полноценного воспитания. При этом, к сожалению, зачастую речь идет не столько об интересах детей, сколько об экономии («оптимизации») государственных расходов на их содержание.
Конечно, детям нужно обеспечивать возможность расти в семейном окружении, но принимая во внимание, прежде всего, их интересы, а не стремление региональных властей отрапортовать о сокращении детских домов. А ситуации, приводящие к массовому возврату тысяч приемных детей обратно в интернатные учреждения, абсолютно недопустимы.
Проблема защиты прав и социальной поддержки детей-сирот перестала быть делом внутригосударственной важности в Российской Федерации. Подписав в 1990 году Конвенцию о правах ребенка, Россия взяла на себя обязательства, согласно которым ребенок имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.
Очевидно, что названные выше требования международных документов имеют для социального обеспечения важнейшее значение. Однако ни в Конституции, ни в отраслевом российском законодательстве они в должной мере не отражены. Нет в российских нормативных правовых актах также механизма, позволяющего гражданам настаивать на реализации приведенных выше международных норм. Представляется, что отсутствие указанных положений в Конституции и (или) в иных федеральных законах ущемляет интересы семей с детьми и самих детей, уводит в тень международно-правовые обязательства государства и снижает его ответственность за их выполнение.
Однако, по мнению правоведов, современное российское законодательство с учетом международных стандартов и российской специфики существенно приблизилось к более полной защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Если в 90-е годы ХХ века были приняты законы, устанавливающие правовые гарантии прав ребенка и меры по профилактике безнадзорности, то в 2000-е годы законодательство становится более комплексным и способствует формированию системы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Впервые в российской практике обозначен приоритет международных стандартов в защите прав детей (ст. 3 Закона № 159-ФЗ). Основными сферами социальной поддержки детей-сирот являлось трудоустройство; медицинское обслуживание; накопление имущества, в том числе получение жилых помещений; образование. Для каждой из них предусмотрена своя статья в законодательстве.
Нормы семейного законодательства в России, направленны на определение форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, установление мер социальной поддержки таких детей, а также всемерную охрану интересов ребенка. Семейный кодекс Российской Федерации уделяет особое внимание правам и интересам детей. Осуществлению опеки и попечительства посвящена глава Семейного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, ведущую роль в области регулирования вопросов социальной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и детей - инвалидов занимает Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Данный закон определяет общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа в возрасте до 23 лет.
Согласно ФЗ №159 в 2015-2016 году определены специальные льготы сиротам, которые находятся под охраной государства или воспитываются опекунами. СК РФ гарантирует, что все дети, оставшиеся без опеки родителей по самым различным причинам, могут получать привилегии при покупке товаров первой необходимости и продуктов питания, при обучении. Кроме того, сохраняется право на жилье, где сирота проживал со своими родителями до их утраты (если оно находилось в собственности), даже если воспитанием будут заниматься другие люди (родственники или нет).
В соответствии с пунктом «ж» статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также вопросы защиты семьи, материнства, отцовства и детства составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Установление совместного ведения в этой сфере связано с тем, что защита социальных прав граждан в полной мере возможна только тогда, когда в ней участвуют государственные органы федерального уровня и субъектов федерации.
В последнее время принимается пакет нормативно-правовых актов, регулирующих социальную поддержку детей-сирот, среди них Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013 № 185-ФЗ);