Функция институционализации общественных предпочтений государственного бюджета выражена в доминирующей роли социальной политики в расходах госбюджета, которая отмечается с 2000-х годов и прослежена выше. Это связано с совершенствованием и трансформацией механизма социальной защиты, заключающихся в заботе государства о достижении оптимального благосостояния людей. В социальной политике основными приоритетами являются поддержка наименее защищенных слоев населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), а также поддержка учреждений здравоохранения, образования и культуры, решение жилищной проблемы. Также важными с точки зрения общественных предпочтений являются следующие направления государственной политики распределения расходов госбюджета: национальная оборона, национальная экономика; правоохранительная система; общегосударственные вопросы; межбюджетные трансферты; обслуживание государственного долга; образование; здравоохранение и т.д.
В рамках мониторинга и контроля за исполнением представлений Счетной палаты Российской Федерации подведены итоги по представлениям, направленным в январе 2015 г. По итогам контрольного мероприятия "Проверка использования средств федерального бюджета и государственной собственности, направленных на осуществление контрольно-надзорных функций, охрану, рациональное использование, изучение, сохранение, воспроизводство водных биологических ресурсов и среды их обитания в 2013 году" было выявлено нерезультативное использование бюджетных средств и госимущества на общую сумму 71,8 млн. руб. В рамках исполнения поручения Правительства и представления Счетной палаты Минсельхозом были разработаны: проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", предусматривающий возможность возмещения ущерба, причиненного водным биоресурсам и среде их обитания, в денежной форме, и проект постановления Правительства РФ "О внесении изменений в Положение о мерах по сохранению водных биологических ресурсов и среды их обитания" в целях реализации норм указанного проекта закона. В настоящее время проект закона в установленном порядке проходит процедуру межведомственного согласования и оценки регулирующего воздействия.
Кроме того, в целях оптимизации неиспользуемого имущества ФГБУ "Нижнеобьрыбвод" разработаны мероприятия по списанию пришедших в негодность основных средств по состоянию на 1 января 2015 года, в соответствии с которыми учреждением осуществляется подготовка необходимой документации для списания федерального имущества. В 2014 году согласовано 78 решений о списании 434 объектов федерального имущества.
На основании указания Росрыболовства "Об организации работ по оформлению федерального имущества" ФГБУ "Нижнеобьрыбвод" и ФГУП "Госрыбцентр" проведена работа по оформлению прав собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества (получены свидетельства о государственной регистрации права). ГБУ "Нижнеобьрыбвод" также осуществляется подготовка необходимых документов по списанию пришедших в негодность основных средств по состоянию на 1 января 2015 года.
По итогам контрольного мероприятия "Проверка состояния и использования лесов, расположенных на землях лесного фонда и землях обороны и безопасности, а также расходования средств федерального бюджета на осуществление полномочий в области лесных отношений" установлено, что не были созданы условия для эффективного лесопользования на территориях проверяемых регионов (Республика Бурятия, Иркутская область и Красноярский край). Целевые прогнозные показатели исполнения полномочий в области лесных отношений, установленные Рослесхозом, не выполняются ни одним из регионов. В лесных планах и лесохозяйственных регламентах регионов отсутствует актуализированная информации о состоянии и использовании лесов и низкий процент постановки на кадастровый учет земель лесного фонда. Так, на кадастровый учет в Красноярском крае поставлено всего 2,5% земель лесного фонда, в Иркутской области - 6%, в Республике Бурятия - 2%.
По решению Коллегии были направлены представления в Минприроды России, Минобороны России, правительства Красноярского края, Иркутской области и Республики Бурятия, а также информационное письмо в Правительство Российской Федерации (Минприроды России дано поручение рассмотреть информацию Счетной палаты и представить предложения по решению поставленных вопросов) и обращение - в Генпрокуратуру. [18]
В рамках исполнения поручения Правительства России Минприроды России был подготовлен проект приказа "Об утверждении Порядка определения расходов на осуществление органом государственной власти субъекта Российской Федерации переданных отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений в расчете на 1 гектар эксплуатационных и защитных лесов на территории субъекта Российской Федерации".
Издан приказ Минприроды от 9 декабря 2014г "Об утверждении методики оценки эффективности осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений".
В результате проведенной претензионно-исковой работы по состоянию на 1 января 2015 года сумма недоимки, образовавшейся на I января 2013 года, уменьшилась на 54,3 млн. рублей (или на 28,0%).
В связи с неисполнением подрядчиком контрактных обязательств расторгнуты госконтракты по объектам "Реконструкция автомобильной дороги М-60 "Уссури" км 105 - км 118 и км 141 - км 149. При этом по объекту км 105 - км 118 заключен государственный контракт с новым подрядчиком со сроком ввода в эксплуатацию в октябре 2015г. ФКУ ДСД "Дальний Восток" также подготовлена документация для осуществления конкурсных процедур в целях заключения госконтракта на реконструкцию объекта км 141 - км 149.
В соответствии с условиями заключенных государственных контрактов исполнителем проведена корректировка проектной документации. Кроме того, Дирекцией ведется работа по устранению кадастровых ошибок, переводу земельных участков из одной категории в другую и другие работы по оформлению правоустанавливающих документов. При этом выполнение работ по оформлению правоустанавливающих документов сдерживается длительными сроками перевода земель из одной категорию в другую (из лесных земель, земель запаса, земель Минобороны России и других в земли промышленности и транспорта).
Представление исполнено полностью и решением Коллегии Счетной палаты снято с контроля. [18]
Таким образом, рассмотренная динамика показателей государственного бюджета свидетельствует о некоторых проблемах реализации функций госбюджета, таких как снижение доходов госбюджета в 2016г. при увеличении расходов и, соответственно, росте дефицита госбюджета, а также увеличение внутреннего долга, которые требуют решений от правительства России по сокращению дефицита госбюджета и госдолга.
Поскольку самыми важными функциями госбюджета являются регулирующая и информационная, то рассмотрим проблемы этих функций государственного бюджета.
Утвержденный на 2016г. бюджет показывает, что уровень расходов в стране значительно превышает уровень полученных доходов. Несмотря на снижение уровня социальной поддержки населения и высвобождения денег по всем возможным статьям расходов, законодателям удалось приблизить дефицит бюджета к размеру 2 360,2 млрд. руб., что составляет 3% от размера ВВП. [25]
Доходная часть бюджета составляет 13 738,5 млрд. руб. (на 465 701,2 млн. руб. больше, чем в 2015г.). Планируется привлечь дополнительные денежные средства за счет внесения в действующее законодательство ряда изменений, в частности, увеличения фискальной нагрузки на компании, работающие в нефтегазовой сфере. Кроме того, до 90% повысится подлежащая зачислению в федеральный бюджет доля от прибыли, полученной Банком России.
Расходная часть бюджета составит 16 098,6 млрд. руб. В этом году ожидается уменьшение размера затрат за счет отмены индексаций некоторых видов социальных выплат (таких, как материнский капитал, ежегодные выплаты лицам со статусом Почетного донора, пенсии работающим пенсионерам и т.д.).
Проблемы совершенствования федерального бюджета в наличии системных рисков исполнения бюджета, которые вызывают замедление темпов роста российской экономики, возможные кризисные явления на мировых товарных и финансовых рынках, высокая зависимость экономики и бюджетной системы от внешнеэкономической конъюнктуры, ограниченность внутренних финансовых ресурсов и недостаточный уровень развития финансовой инфраструктуры.
Важнейшей для финансовых, контролирующих и правоохранительных органов считают системную работу, направленную на сокращение теневого сектора экономики и наведение порядка в системе учета и взимания налогов, таможенных и других платежей, поступающих от субъектов экономической деятельности.
Одна из наиболее актуальных проблем, приводящих к риску недопоступления или к потерям доходов федерального бюджета, в уклонении от уплаты налогов и других обязательных платежей. Не поступление значительных средств в федеральный бюджет связано с применением предприятиями различных способов минимизации налогообложения, используя как трансфертное ценообразование, так и торговые операции, проводимые через оффшорные зоны.
В дальнейшем при формировании федерального бюджета Правительство РФ должно решать следующие основные задачи: обеспечить сбалансированность и устойчивость бюджетной системы; оптимизировать структуру расходов федерального бюджета; развивать программно-целевые методы управления; принимать решения, обеспечивающие долгосрочную сбалансированность и прозрачность пенсионной системы; создавать новые механизмы финансирования развития инфраструктуры; переходить к формированию государственного задания на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам на основе единого составного перечня; развивать налоговую систему и повышать ее конкурентоспособность; организовать четкую систему межбюджетных отношений; повышать прозрачность бюджетов и бюджетного процесса.
В скором времени должен полностью завершиться переход к построению федерального бюджета на основе государственных программ с четкими показателями результативности, а также возможностью общественного мониторинга их исполнения, что составляет важнейшую задачу при повышении эффективности бюджетных расходов.
Чтобы определить финансовые возможности, условия и предпосылки для достижения ключевых целей, параметры и условия социально-экономического развития РФ в долгосрочном периоде, сформулированные в стратегических документах, решениях Президента РФ и Правительства РФ, необходимо ежегодно формировать долгосрочный бюджетный прогноз, в рамках которого проводится определение подходов к реализации бюджетной политики на долгосрочную перспективу, установление предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ и формирование системы управления бюджетными рисками, позволяющей снижение вероятности возникновения дополнительных расходных обязательств.
Чтобы минимизировать угрозы несбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ, необходимо прогнозировать основные характеристики бюджетов, основываясь на "консервативном" варианте прогноза социально-экономического развития РФ. Этот подход обеспечит не только повышение точности бюджетного планирования, но и предотвращение части рисков, связанных с принятием дополнительных, не обеспеченных финансовыми ресурсами, расходных обязательств. Обеспечить сбалансированность федерального бюджета можно снижением зависимости бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ от трансфертов из федерального бюджета.
Одно из направлений реализации мероприятий по обеспечению сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы РФ в совершенствовании управления государственным долгом. В среднесрочной перспективе основной акцент в данном направлении будет сделан на поддержание умеренной долговой нагрузки (отношение госдолга РФ к ВВП не будет превышать 15-20%), снижение расходов на обслуживание госдолга (доля в общем объеме расходов федерального бюджета не превысит 10%) и развитие внутреннего рынка капитала. [23]
Идеальным исполнением бюджета предполагается полное покрытие расходов доходами (сбалансированность бюджета). В соответствии с бюджетным законодательством бюджеты всех уровней должны быть составлены без профицита. При обнаружении превышения доходов над расходами в процессе составления или рассмотрения бюджета, до утверждения бюджета следует сократить профицит в следующей последовательности путем:
) сокращая привлечение доходов от реализации государственной или муниципальной собственности; 2) сокращая привлечение доходов от продажи государственных запасов и резервов (для федерального бюджета); 3) предусматривая направления бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств; 4) увеличивая расходы бюджета, в том числе передавая часть доходов бюджетам других уровней. При нецелесообразности осуществления по каким-то причинам этих мер, необходимо сокращение налоговых доходов бюджета внесением изменений и дополнений в налоговое законодательство.
Наиболее сложной ситуацией и наиболее часто встречающейся в экономической практике является дефицит бюджета, вызванный превышением расходами бюджета его доходов. Дефицит рассматривается как временный, если имеются перспективы его преодоления и его величина составляет не более 3% ВВП. При бюджетном дефиците до 10% от суммы доходов считается допустимым дефицитом, при его значении больше 20% от суммы доходов - критическим дефицитом.
Бюджетным кодексом РФ регламентируются условия, противодействующие возникновению дефицита бюджетов, определяются его границы. Так, текущие расходы бюджета субъекта РФ, местного бюджета не могут быть больше объема доходов соответствующего бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может быть больше суммарного объема бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание госдолга РФ.
Размер дефицита бюджета субъекта РФ не может быть больше 5% объема доходов бюджета субъекта РФ, не учитывая финансовую помощь из федерального бюджета. Поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ могут использоваться для финансирования исключительно инвестиционных расходов, но нельзя их использовать для финансирования расходов на обслуживание и погашение долга субъекта РФ.
Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. В качестве источников финансирования дефицита бюджета не используют кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований при их первом размещении.
Каждый бюджетный уровень законодательно закреплен своими источниками финансирования дефицита бюджета. Источники финансирования дефицита федерального бюджета состоят из внутренних и внешних источников следующих видов.
Внутренние источники состоят из: а) кредитов, полученных Россией от кредитных организаций в валюте РФ; б) государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; в) бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Внешние источники состоят из: (а) государственных займов, осуществляемых в инвалюте путем выпуска ценных бумаг (ЦБ) от имени РФ; (б) кредитов правительств зарубежных стран, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в инвалюте.