Статья: Перспективы и условия востребованности инициативного бюджетирования в России

Разнообразие отраслей, в которых применяется практика инициативного бюджетирования, также может положительно влиять на объемы финансирования, поскольку позволяет реализовывать инвестиционные проекты исходя из широкого круга полномочий муниципальной власти. В качестве показателя разнообразия был применен подход, обратный подходу Герфиндаля -- Хиршмана: показатель концентрации по долям проектов в конкретной отрасли от общего числа проектов вычитается из единицы.

В более урбанизированных регионах проще проводить мероприятия, связанные с реализацией практики инициативного бюджетирования, в силу меньших трансакционных издержек.

Таблица 2

Список объясняющих переменных и характер их влияния

Примечание. ИБ -- инициативное бюджетирование.

В табл. 2 представлен список объясняющих переменных с их дальнейшими обозначениями и гипотезами о направлении влияния этих факторов на вероятность применения инициативного бюджетирования в регионе (первый шаг регрессии), а также на объем бюджетных средств, выделенных на реализацию инициативных проектов.

Оценка уравнения первого шага представлена в табл. 3.

Таблица 3 Оценка уравнения первого шага процедуры Хекмана

Примечания: 1. ИБ -- инициативное бюджетирование. 2. Уровни значимости коэффициентов: * -- коэффициент значим на 10-процентном уровне; ** -- коэффициент значим на 5-процентном уровне; *** -- коэффициент значим на 1-процентном уровне. 3. В скобках указаны стандартные ошибки.

Как можно видеть из оценок коэффициентов регрессии, наиболее значимыми факторами, влияющими на вероятность применения инициативного бюджетирования в регионе, оказались ВРП на душу населения и наличие опыта применения этого инструмента, а также уровень бюджетной независимости. Знаки коэффициентов при первых двух переменных отражают направления влияния, сформулированные в рамках гипотез.

Что касается характера влияния бюджетной независимости, то, согласно нашим расчетам, для дотационных регионов инициативное бюджетирование имеет большее значение, чем для финансово обеспеченных субъектов РФ, которые по причине своей «зажиточности» могут финансировать все полномочия в рамках традиционных бюджетных процедур. Кроме того, подобная популярность инициативного бюджетирования по результатам эконометрического оценивания может быть обусловлена еще и тем обстоятельством, что в выборке регионов, применявших в 20172020 годах эту технологию, число регионов-доноров относительно невелико (13-14 из 85).

Оценка уравнения второго шага представлена в табл. 4.

К наиболее значимым факторам, влияющим на объемы реализованных инициативных проектов, можно отнести долю средств граждан в общей стоимости проектов, среднюю длительность цикла реализации проекта, охват населения (долю бенефициаров), время применения технологии и степень разнообразия отраслей, в которых она применялась.

Согласно представленным расчетам, ограничивающий эффект от установления критерия обязательного софинансирования всё- таки перевешивает позитивное влияние инициативного бюджетирования на рост доверия к власти. Поэтому для расширения применимости этой практики в регионах уместно или отказаться от требования софинансирования вовсе (что в большей степени соответствует мировому опыту), или же как минимум использовать его в качестве дополнительного (факультативного) критерия отбора.

Следует также обратить внимание на обратную связь средней длительности цикла реализации проекта и общей стоимости проектов. Этот факт, вероятно, указывает на то, что предпочтения и властей, и местных жителей, голосующих за проекты, с самого начала смещены в сторону более быстро реализуемых -- «типовых» -- проектов.

Бюджетная независимость значима на 1-процентном уровне, при этом знак влияния остался тем же, что и на первом шаге оценивания. Другими словами, наименее обеспеченные регионы гораздо охотнее вовлекают жителей в решение вопросов местного значения, чем финансово благополучные субъекты РФ.

Таблица 4

Оценка уравнения второго шага процедуры Хекмана

Примечания: 1. ИБ -- инициативное бюджетирование. 2. Уровни значимости коэффициентов: * -- коэффициент значим на 10-процентном уровне; ** -- коэффициент значим на 5-процентном уровне; *** -- коэффициент значим на 1-процентном уровне. 3. В скобках указаны стандартные ошибки.

Источник: данные Министерства финансов России, Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института.

Также обращает на себя внимание значимость лямбды Хекмана. Этот факт подтверждает целесообразность использования цензурированной регрессии при анализе факторов распространенности инициативного бюджетирования и указывает на то, что включение нулевых наблюдений в регрессию могло привести к смещению коэффициентов в сторону занижения.

Перспективы инициативного бюджетирования в России

За последние годы на территории всё большего числа субъектов РФ средства региональных и местных бюджетов выделяются на реализацию отдельных общественных инициатив. Однако технология инициативного бюджетирования в большинстве регионов по-прежнему применяется фрагментарно (не все муниципальные образования внутри регионов имеют опыт инициативного бюджетирования) и затрагивает ограниченный круг вопросов -- в основном благоустройство территорий, а также некоторые мероприятия.

Между тем поправки в закон о местном самоуправлении, принятые в 2020 году, сделали вовлечение жителей в инициирование проектов местного значения обязательным элементом муниципального управления: у всех муниципалитетов должна быть соответствующая правовая база, муниципалитет должен обеспечить рассмотрение поступивших от жителей инициативных проектов, организовать их конкурсный отбор и последующую реализацию, в том числе за счет средств местного бюджета.

Очевидно, что инициативный бюджет может стать важным фактором реализации социальных и инфраструктурных проектов. Это будет способствовать улучшению социально-экономической ситуации в регионах и увеличению доходов местных бюджетов.

В то же время участниками инициативного бюджетирования преимущественно являются активные жители. В среднем это означает участие порядка 1% всего населения муниципального образования. Остальная часть жителей или недостаточно информирована о подобной технологии участия, или не осознаёт всей важности этого процесса. Более того, в стороне зачастую остаются лица с ограниченными возможностями, старшее поколение, молодежь, учащиеся системы среднего общего образования. Вовлечение этих категорий будет означать не только увеличение количества участников инициативного бюджетирования, но и приобщение социально незащищенных граждан к общественно значимым вопросам и интересам местных жителей. Это можно делать прежде всего путем усиления информированности местных жителей о «народном бюджете», тиражирования лучшей практики (примеров успешно реализованных инициативных проектов). Возможно также использовать увеличение сумм, распределяемых с помощью этого механизма бюджетных средств, и подготовительную работу с главами муниципальных образований (в части разъяснения преимуществ инициативного бюджетирования). На наш взгляд, целевым ориентиром в охвате местных жителей, вовлеченных в практики инициативного бюджетирования, может выступать уровень в 15 и более процентов, что будет соответствовать лучшим международным практикам. Только в этом случае бюджетные расходы на инициативные проекты способны содействовать формированию общественно активных групп населения в муниципальных образованиях.

Для достижения заметного прогресса в развитии этого механизма следует выстроить систему непрерывного обучения муниципальных служащих в сфере бюджетного планирования, а также стимулировать большую самостоятельность муниципалитетов. Уровень бюджетной грамотности муниципальных служащих сегодня не слишком высок в целом, не говоря о знаниях и навыках инициативного бюджетирования. В результате региональные министерства финансов фактически устанавливают сверху правила и модели вовлечения населения в решение вопросов местного значения с помощью инициативного бюджета. На наш взгляд, такая практика не должна быть единственно возможной, а значит, систему взаимодействия регионов с муниципалитетами в этом вопросе следует перенастроить в сторону большей самостоятельности последних. В конечном счете регион должен лишь стимулировать муниципалитеты к реализации собственных практик инициативного бюджетирования по правилам (моделям), определенным самим муниципалитетом, обеспечивая необходимую информационную, методическую, обучающую поддержку, а также поощряя лучшие муниципальные практики с помощью бюджетных грантов.

Еще одним ограничением является замкнутость инициативного бюджетирования на муниципальный уровень, вследствие чего вопросы межмуниципальной кооперации остаются неурегулированными. Между тем целый ряд важных для граждан вопросов (строительство межмуниципальных дорог, мостов и транспортных развязок, содержание кладбищ, мусорные полигоны, социально значимые объекты регионального значения, охрана окружающей среды и другие) часто относятся именно к сфере межмуниципальной кооперации. В рамках этой задачи потребуется не только устранить имеющиеся правовые, организационные, финансовые ограничения, но и донастроить механизм «народного бюджета» под специфику подобных проектов.

Применение инициативного бюджетирования сдерживает также возможность реализации только недорогих муниципальных проектов со сроком осуществления в рамках одного бюджетного цикла. Как результат, для строительства значимых инфраструктурных или социальных объектов технология инициативного бюджетирования пока не применяется. В этой связи целесообразно предоставить регионам возможность увеличить стоимость реализуемых инициативных проектов (по нашему мнению, до 300 млн руб. на проект), а также разрешить отбор проектов со сроками реализации, превышающими один бюджетный цикл. Это означало бы их включение в трехлетний бюджет и заметно расширяло возможности строительства и реконструкции дорогостоящих (по меркам муниципалитетов) объектов инфраструктуры.