Перспективы и условия востребованности инициативного бюджетирования в России
Константин Владимирович Векерле
Илья Александрович Соколов
Аннотация
В последние три десятилетия вовлечение жителей в управление местными бюджетами, известное также как инициативное бюджетирование, активно применялось во всем мире. Однако систематические исследования, посвященные факторам применения этого механизма использования бюджетных средств, не проводились. Настоящая статья призвана восполнить этот пробел. При помощи процедуры Хекмана на региональных данных о проектах, реализуемых по принципам инициативного бюджетирования, были установлены факторы, значимые для его дальнейшего развития. В частности, вероятность применения этого механизма оказалась наиболее чувствительна к развитию экономики региона, наличию опыта применения этого механизма и бюджетной независимости региона. В свою очередь, на объемы реализуемых инициативных проектов значительно влияют количество лет применения этого механизма, доля бенефициаров, бюджетная независимость региона и степень разнообразия отраслей, в которых эти проекты могут быть реализованы. Процедура Хекмана (цензурированная регрессия) позволяет избежать эконометрических проблем, связанных с ошибкой отбора. Кроме того, эта процедура в контексте исследования инициативного бюджетирования приобретает дополнительный смысл, поскольку дает возможность изучать направления влияния одного и того же фактора на вероятность и объемы реализации инициативных проектов. Дальнейшие перспективы развития инициативного бюджетирования в России зависят от ряда факторов. В их числе обеспечение большего социального охвата населения бюджетным планированием; расширение форм участия жителей в принятии бюджетных решений; распространение принципов инициативного бюджетирования на решение вопросов, находящихся в сфере межмуниципальной кооперации; повышение самостоятельности муниципалитетов в реализации инициативных проектов; усиление роли федерального центра в продвижении и координации этого механизма.
Ключевые слова: вовлечение граждан в управление бюджетом, бюджетное планирование, партисипаторное бюджетирование, софинансирование, бюджетный процесс.
Prospects and Demand Factors of Participatory Budgeting in Russia
Konstantin V. Vekerle
Ilia A. Sokolov
Abstract
During the past three decades, citizen involvement in the management of local budgets, also known as participatory budgeting (PB), has been getting popular across the world. However, there are no systematic studies devoted to the demand factors of this mechanism. Using the Heckman procedure (censored regression) and regional Russian data on projects implemented on the principles of PB, we reveal the significant factors for its further development. In particular, the probability of using PB turned out to be most sensitive to the development of the region's economy, the PB implementation experience and the budget independence of the region. At the same time, the volume of PB projects is sensitive not only to the implementation experience and the budget independence, but also to the share of beneficiaries and the diversity degree of the PB sphere. The Heckman procedure avoids the econometric problems linked to the selection bias and, in addition, it makes it possible to study the influence of the same factor on the probability and volume of PB implementation. Further prospects for PB development in Russia depend on the next issues: ensuring greater social coverage through the involvement of new target population groups, expanding the forms of citizen participation in budget decision-making, extending the principles of PB up to the intermunicipal cooperation, increasing the independence of municipalities in implementing PB projects, and strengthening the role of the federal center in promoting and coordinating this mechanism in the regions.
Keywords: citizen involvement in budget decision-making, budget planning, participatory budgeting, co-financing, budget process.
Введение
Во многих странах мира сегодня можно наблюдать рост вовлеченности граждан в процессы управления общественными финансами. Как правило, участие населения в определении направлений расходования бюджетных средств, известное также как инициативное бюджетирование1, не только позволяет повысить качество и прозрачность бюджетного планирования, но и способно обеспечить сплоченность местных жителей, повысить их ответственность за развитие территории проживания и организовать конструктивный диалог с властью.
Инициативное бюджетирование охватывает целый ряд институциональных процессов, в рамках которых представители общества предлагают идеи проектов, обсуждают возможные варианты их реализации и принимают соответствующие решения о расходовании некоторой части местного или -- в более редких случаях -- государственного бюджета. Ключевое отличие инициативного бюджетирования от прочих форм вовлечения граждан в управление общественными финансами заключается в следующем. Право принятия или отклонения отдельно взятых проектов остается за членами общества и определяется голосованием. В этом смысле инициативное бюджетирование может обеспечить максимальную вовлеченность граждан, поскольку для участия в отборе проектов не требуются специфические знания, связанные с бюджетными и политическими процессами. Однако следует заметить, что процедуры отбора проектов и определения объемов финансирования в рамках инициативного бюджетирования могут существенно варьироваться [Sintomer et al., 2008].
Можно условно разделить эффекты инициативного бюджетирования на три группы: формирование активного гражданского общества, развитие социальной инфраструктуры, улучшение бюджетной эффективности. Первый и наиболее заметный эффект проявляется в росте общественного доверия к власти, повышении политической активности общества. Второй касается прежде всего улучшения качества и доступности социальных услуг и объектов социальной инфраструктуры. На фоне первых двух эффектов влияние инициативного бюджетирования на общественные финансы может казаться обществу менее заметным. Однако при должной организации этого механизма (без навязывания со стороны властей готовых решений, применения неэффективных форм голосования, ущемления интересов отдельных групп населения, избыточной бюрократизации процедур отбора и реализации проектов) можно обеспечить оптимальный учет общественных приоритетов при решении вопросов местного значения. Это позитивно скажется на эффективности бюджетных расходов.
Для государства инициативное бюджетирование тоже обладает финансовой привлекательностью, поскольку позволяет привлечь дополнительные денежные средства от бизнеса и населения для развития социальной инфраструктуры (в ситуации софинанси- рования инициативных проектов со стороны этих экономических агентов).
Авторы настоящей статьи предпринимают попытку выявить наиболее существенные факторы, объясняющие востребованность инициативного бюджетирования в качестве механизма вовлечения населения в решение вопросов местного значения. Ставится также задача определить характер влияния бюджетной независимости Бюджетная независимость определяется на основании данных Министерства финансов Рос-сийской Федерации по уровню дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в общем объеме региональных доходов. регионов страны на применимость этой технологии для их территорий.
1.
Теоретические основы инициативного бюджетирования: краткий обзор
Впервые инициативное бюджетирование было применено в бразильском городе Порту-Алегри в 1989 году. В течение последующих пяти лет инициативное бюджетирование распространилось в Европе, особенно в Португалии, Италии, Испании и Германии [Sintomer et al., 2016]. Научные исследования, посвященные вопросам инициативного бюджетирования, фактически следовали за степенью распространенности этой практики. Во множестве работ отмечается, что инициативное бюджетирование стало в некотором смысле «демократической инновацией» [Deepening Democracy.., 2003; Designing Deliberative Democracy.., 2008; Smith, 2009]. Поскольку важным элементом инициативного бюджетирования является процесс коллективного обсуждения всех возможных альтернатив и принятия решения путем максимально открытого голосования, анализ этого механизма в научной литературе нередко проводится именно в контексте теории общественного выбора.
Значительное число исследований, посвященных этой теме, рассматривают в качестве объекта анализа отдельные кейсы [Designing Deliberative Democracy.., 2008; Fung, 2004]. В рамках проведенных исследований преимущественно политологи, социологи и гораздо реже экономисты приводят доказательства в пользу того, что частичное делегирование ответственности в вопросах управления публичными проектами способствует повышению вовлеченности граждан в общественную жизнь -- прежде всего за счет населения, которое обычно не проявляет гражданской позиции (в частности, активно начинают участвовать в процессах инициативного бюджетирования те, кто не ходит на выборы) [Docherty et al., 2001; Fung, 2007; Kasden et al., 2013; Nabatchi, 2010; Weatherford, McDonnel, 2007].
Однако следует отметить, что эти исследования носят в основном описательный характер. В центре внимания авторов, как правило, лежит типологизация реформ, регулирующих инициативное бюджетирование. Другая часть исследований сфокусирована на определении условий успешного проведения подобных реформ и акцентирует внимание в основном на реализации инициативного бюджетирования в странах Латинской Америки [Godfrank, 2007; McNulty, 2011; Wampler, 2007].
В научной литературе, посвященной изучению основ инициативного бюджетирования, можно выделить три основных направления.
1. Исследование изменений в отношении людей к политическим институтам и процессам. Ключевые показатели -- степень вовлеченности (охват населения), а также осведомленность граждан о процедурах отбора проектов, стадиях их реализации и прочих деталях.
2. Исследование отдельных примеров для определения того, насколько значительно наличие инициативного механизма, с точки зрения потенциальных бенефициаров. Однако, как правило, подобные исследования не опираются на теорию общественного выбора или теорию коллективных действий.
3. Более редки исследования, содержащие оценку политических или экономических последствий внедрения практики инициативного бюджетирования. В таких работах объектом исследования становятся структура и степень автономности гражданского общества в вопросах принятия экономических решений.
Остановимся более подробно на отличительных особенностях инициативного бюджетирования. Из теоретических работ можно выделить пять характеристик, определяющих экономическую сущность инициативного бюджетирования [Sintomer et al., 2008] См. также: Peixoto T. Participatory Budgeting: Seven Defining Characteristics, 2012. https:// democracyspot.net/2012/09/12/participatory-budgeting-seven-defining-characteristics/..
• Решения, принятые в рамках инициативного бюджетирования, являются формально обязательными для исполнения, иначе говоря, существует гарант реализации принятых решений (в качестве гаранта выступает, как правило, государство).
• Процесс принятия решения должен быть организован на принципах максимальной прозрачности и открытости: любой член общества (из группы людей, которых могут затрагивать последствия этих решений) имеет право на участие в нем.
• Процесс принятия решения включает элемент коллективного обсуждения в той или иной форме. В рамках этого обсуждения происходит сравнение возможных альтернатив использования бюджетных средств.
• Идеи проектов и приоритеты продвигаются снизу вверх -- это означает, что идеи проектов выдвигаются самими членами общества, власти не ограничивают возможности инициирования и отбора.
• Члены общества вовлечены в такие стадии процесса принятия проектных решений, как отбор, разработка и контроль реализации проектов.
Названные критерии естественным образом задают границы самого механизма, а не выступают в роли неотъемлемых условий его применения. Рассмотрим эти критерии более детально.
Первый из них отличает практику инициативного бюджетирования от различного рода диалогов общественности с представителями власти, в рамках которых наблюдается явный перевес переговорной силы не в пользу граждан. В отличие от каких-либо официально оформленных обращений инициативное бюджетирование выступает в роли механизма принятия коллективного решения [Aragones, Sanchez-Pages, 2009; Goncalve, 2014]. Официальным представителям власти в этом механизме отводится роль арбитров и возможных консультантов. Окончательное решение принимается гражданами в рамках установленных процедур голосования и совместных обсуждений. Фактически это означает передачу властями контроля над определенной частью бюджета, что создает ключевой стимул для граждан. В контексте частичного делегирования местным жителям отдельных властных полномочий инициативное бюджетирование рассматривается в работах [Ansell, Gash, 2007; Carpini et al., 2004].
Открытость для всех заинтересованных участников сообщества важна с точки зрения выявления коллективных предпочтений. Этот критерий позволяет избежать ошибок, связанных с реализацией проектов, выгодных отдельной малой группе лиц. В больших по числу участников группах процесс лоббирования интересов становится трудно реализуемым. В то же время принцип открытости не защищает инициативное бюджетирование от парадокса голосования (голосование на основе принципа большинства не всегда обеспечивает выявление действительных предпочтений общества в вопросе экономических благ), который может снизить бюджетную эффективность этого инструмента. В целом применение инициативного бюджетирования может сталкиваться с объективными ограничениями в случае неоднородности группы людей, принимающих участие в голосовании [Alesina, La Ferrara, 2005].
Включение такого элемента, как широкое обсуждение возможных альтернатив (например, определение подрядчика для реализации выбранного проекта на конкурсной основе), важно с точки зрения экономической эффективности. К таким обсуждениям могут привлекаться эксперты в конкретных областях, чтобы донести до людей возможные преимущества и недостатки каждого решения. Таким образом обеспечивается большая эффективность. инициативное бюджетирование муниципалитет