Статья: Перспективы и условия востребованности инициативного бюджетирования в России

В табл. 1 представлены десять наиболее распространенных типов проектов, реализуемых с помощью рассматриваемой бюджетной технологии: подавляющее большинство проектов связано с развитием общественной инфраструктуры на местном уровне.

Таблица 1

Наиболее распространенные направления для применения
инициативного бюджетирования в РФ в 2019 году

Источник: данные Министерства финансов России, Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института.

Регионы России различаются по объемам бюджетных средств, выделяемых на инициативное бюджетирование. На рис. 2 представлены регионы, в которых доля инициативных проектов в общих расходах консолидированного бюджета субъекта РФ равна или превышает 0,1% (по данным 2020 года). Как можно видеть, только три субъекта РФ направляют на реализацию инвестиционных проектов по принципам инициативного бюджетирования более 1% совокупных бюджетных расходов. Это не позволяет говорить о заметной востребованности данного механизма.

Важным показателем развития инициативного бюджетирования в регионе является охват населения. На рис. 3 видно, что бесспорным лидером по этому показателю является Тульская область. Это связано с масштабной реализацией программы «Народный бюджет» с 2011 года. По остальным регионам, где применялось инициативное бюджетирование, охват жителей этой технологией в 2020 году в среднем составлял 1,5%, что заметно уступает лучшим мировым показателям в 15-25%.

Источник: данные Министерства финансов России, Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института.

Рис. 2. Доля средств, выделенных на инициативное бюджетирование региона,
в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 2020 году (%)

Источник: данные Министерства финансов России, Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института.

Рис. 3. Охват жителей практиками инициативного бюджетирования в 2020 году (% населения в регионе)

Описание данных, модели и гипотез

Для определения ключевых факторов применения инициативного бюджетирования и оценки степени их влияния в настоящей статье будет использоваться регрессионный анализ. В роли зависимой переменной выступает доля бюджетных средств, предназначенных на реализацию проектов с помощью механизма инициативного бюджетирования в конкретном субъекте РФ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ (нормированный показатель). В соответствии с выводами [Papke, Wooldridge, 1996] нормированные показатели следует подвергать логит-преобразованию для получения робастных и эффективных оценок регрессии. В конечном итоге зависимая переменная будет представлять собой логит-преобразование доли денег для инициативного бюджетирования в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ:

где d -- доля денег, выделенных в рамках инициативного бюджетирования, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

Данные имеют панельную структуру за период 2017-2020 годов, в качестве единицы наблюдения выступает субъект РФ в конкретный год. Рассматриваемая панель оказалась несбалансированной в силу того, что регионы в разное время начали внедрять практики инициативного бюджетирования. Появление нулевых значений в зависимой переменной создает дополнительные сложности для эмпирического оценивания, поскольку, с одной стороны, исключение этих наблюдений может привести к так называемой ошибке выжившего (смещению коэффициентов регрессии при оценке влияния отдельных факторов на применение инициативного бюджетирования), а с другой -- использование нулевых наблюдений на равных основаниях с остальными создает риск получить смещенные в противоположную сторону оценки. В таком случае представляется целесообразным использовать метод оценки Хекмана (цензурированная регрессия), который предполагает двухшаговую оценку [Heckman, 1979]. На первом шаге процедуры Хекмана оценивается регрессия бинарного выбора, которая отражает влияние факторов на вероятность применения инициативного бюджетирования в регионе. На втором анализируется, от каких факторов зависит объем бюджетных средств, направленных на реализацию инициативных проектов. Важно отметить, что наборы регрессоров для оценок уравнений первого и второго шагов будут различаться, поскольку в регрессии второго шага должны учитываться особенности реализации практики инициативного бюджетирования (например, наличие в регионе проектного центра, отраслевое разнообразие инициативных проектов и т. п.).

Отдельный научный интерес представляет выявление характера влияния на реализацию инициативных проектов бюджетной независимости регионов. С одной стороны, наличие достаточного объема собственных налоговых и неналоговых доходов, позволяющих относить субъект РФ к числу регионов-доноров или низкодотационных регионов, делает возможным для региона одновременную реализацию широкого перечня расходных инициатив, укладывающихся в рамки законодательно определенных полномочий. У высокодотационных субъектов РФ свободных ресурсов на осуществление расходов, связанных с новыми инвестициями или капитальными ремонтами, как правило, всегда не хватает. Поэтому жесткие бюджетные ограничения могут выступать сдерживающим фактором для продвижения практики инициативного бюджетирования.

С другой стороны, для региона, находящегося в ситуации хронического дефицита свободных финансовых ресурсов, повышается значимость более эффективного расходования бюджетных средств. В таком случае высокодотационные регионы могут рассматривать инициативное бюджетирование как катализатор инвестиционной активности, позволяющий привлечь средства населения и бизнеса к софинансированию проектов, представляющих наибольшую важность для жителей.

Другими словами, финансово обеспеченные регионы в состоянии не экономить на реализации различных расходных инициатив, а высокодотационные регионы с помощью инициативного бюджетирования могут привлекать частное финансирование для развития общественной инфраструктуры.

В качестве регрессоров для уравнения первого шага (оценка вероятности применения инициативного бюджетирования) были взяты наряду с уровнем бюджетной независимости региона такие переменные, как ВРП на душу населения в регионе, фиктивная переменная применения инициативного бюджетирования в предыдущие периоды, степень износа основных фондов на конец года по полному кругу организаций, доля городского населения, степень этнической однородности региона по переписи населения 2010 года⁵.

ВРП да душу населения является показателем экономического развития региона, тесно коррелирующим с качеством институциональной среды. Поэтому в регионах с большим ВРП на душу и лучшим институциональным развитием следует ожидать, что готовность населения и власти применять новые инициативы будет выше.

На основе исходных данных было выявлено, что применение инициативного бюджетирования носит неслучайный характер. В регионах, где однажды применялся этот механизм, в последующие годы его продолжали применять. Поэтому в регрессию первого шага целесообразно добавить переменную, отражающую опыт применения этой практики.

Как правило, проекты, реализуемые в рамках инициативного бюджетирования, направлены на создание новых или восстановление уже имеющихся основных фондов. Поэтому степень износа предположительно может положительно влиять на вероятность применения практики инициативного бюджетирования. Более корректным было бы брать в качестве данных степень износа основных средств не по полному кругу организаций, а исключительно по государственным. Однако такая статистика отсутствует.

Доля городского населения и степень этнической однородности населения могут влиять на вероятность применения инициативного бюджетирования с точки зрения теории общественного выбора [Alesina, La Ferrara, 2005]. Инициативное бюджетирование предполагает участие большого числа граждан и принятие совместных решений, однако этот процесс может быть затруднен наличием дополнительных издержек -- разобщенностью гражданских интересов и сложностью организации процесса голосования (в силу территориальной разобщенности). Поэтому в регионах, где больше доля сельского населения или больше этнических групп, механизм инициативного бюджетирования будет предположительно менее эффективным, а вероятность его применения -- ниже.

В регрессии второго шага (оценке влияния различных факторов на объемы проектов, реализованных по принципам инициативного бюджетирования) должны присутствовать переменные, характеризующие не только сам регион, но и особенности применения инициативного бюджетирования на его территории. Так, в качестве регрессоров были использованы следующие переменные: доля финансового участия граждан в инициативных проектах; опыт применения практик инициативного бюджетирования, измеряемый в количестве лет с момента реализации первой подобной практики в регионе; средняя длительность цикла реализации практики (в месяцах); наличие проектного центра; доля бла- гополучателей в общей численности населения региона; степень разнообразия отраслей, в которых реализуются инициативные проекты; уровень бюджетной независимости региона и доля городского населения.

Уровень софинансирования инициативных проектов со стороны жителей является крайне важной независимой переменной, хотя и отражающей разнонаправленный характер влияния на суммарную стоимость реализуемых проектов. С одной стороны, со- финансирование демонстрирует степень доверия местных жителей публичной власти, а также серьезность их намерений по продвижению приоритетных идей по вопросам местного развития. С другой стороны, предъявление требований к обязательному софинанси- рованию предлагаемых проектов является очевидным ограничением на пути расширения практики инициативного бюджетирования (территории с более обеспеченными жителями априори получают некоторое преимущество при конкурсном отборе).

По мере накопления позитивного опыта вовлечения жителей в управление общественными финансами и улучшение городской среды растут объемы бюджетных средств, распределяемых на принципах инициативного бюджетирования.

Средняя длительность цикла реализации проекта (в месяцах) отражает в некотором смысле сложность реализуемых проектов, а чем сложнее проекты, тем они, как правило, дороже стоят. Обоснованность включения в модель этого показателя состоит в его относительно высокой вариации (значение показателя варьируется от 5 до 47 месяцев), что нельзя объяснить только разницей во времени подготовки проектов; иначе говоря, она явным образом отражает сложность заявленных проектов. Кроме того, выходящие за рамки одного бюджетного цикла инвестиционные проекты могут заметно превышать по сметной стоимости проекты, реализуемые в течение года. Однако существует аргумент в пользу обратной связи между средней длительностью цикла реализации и общей стоимостью проектов. Возможно, при выборе проектов предпочтение отдается простым (типовым) проектам, реализовать которые и быстрее, и легче. Следовательно, знак при переменной средней длительности цикла реализации проекта будет указывать, какая гипотеза более влиятельна.

Важной объясняющей переменной является наличие проектного центра. В [Beuermann, Amelina, 2018] представлены результаты первой экспериментальной оценки модели инициативного бюджетирования, проведенной в сельской местности России в контексте крупной реформы децентрализации. Реформа была направлена в том числе на расширение участия граждан в принятии бюджетных решений и усиление общественного контроля над исполнением бюджета в сельских населенных пунктах. В ходе эксперимента была оказана учебная и техническая помощь населению и местным органам власти, которая помогла применить практику инициативного бюджетирования. Авторы обнаружили, что обучение само по себе не было успешным с точки зрения обеспечения эффективного внедрения инициативного бюджетирования. Только обучение в сочетании с технической помощью на местах обеспечило необходимую завершенность цикла инициативного бюджетирования. Создаваемые в регионах проектные центры берут на себя функции обучения муниципальных служащих и организационно-технического сопровождения инициативных проектов. Эти центры становятся важным фактором продвижения инициативного бюджетирования.

Доля бенефициаров (жителей, чьи интересы затрагивает реализация того или иного проекта) от общего населения регионов выступает в качестве показателя важности проекта с точки зрения влияния на общественное благосостояние. Чем выше эта доля, тем больше средств следует вкладывать в проекты, реализуемые в рамках инициативного бюджетирования.