Определение приоритетности проектов исходя из запросов самого общества является основой инициативного бюджетирования. Ограничения в выборе могут привести к потерям общественного благосостояния, связанным с реализацией ненужных для населения проектов. В этом контексте инициативное бюджетирование может рассматриваться как способ борьбы с нецелевым расходованием бюджетных средств.
Следует отметить еще одно ограничение, связанное с применением инициативного бюджетирования. Этот механизм уместен для решений о предоставлении локальных общественных благ [Goncalve, 2014; Wampler et al., 2007]. Иными словами, инициативное бюджетирование не должно выходить за рамки полномочий местного самоуправления.
Всесторонняя вовлеченность граждан является необходимым условием инициативного бюджетирования. Таким образом достигается наибольшая прозрачность процедур для самих участников процесса и повышается эффективность проектов с точки зрения общественного благосостояния [Sintomer et al., 2008].
Для подтверждения актуальности изучения вопросов, связанных с внедрением практики инициативного бюджетирования, следует выделить ряд эмпирических исследований, в которых отмечается экономическая эффективность этого механизма.
Авторы [Sintomer et al., 2008] на примере анализа практики инициативного бюджетирования в Порту-Алегри приходят к следующему выводу. Несмотря на относительно низкую явку на встречи, посвященные вопросам распределения средств, нельзя считать «выборку» приходящих людей недостаточно репрезентативной. На этих встречах отдельный индивид зачастую представляет не столько собственные интересы, сколько интересы семьи, трудовых коллективов и т. п. Кроме того, участвовать в таких встречах готовы самые мотивированные. Принимая во внимание, что учитывался голос только явившихся, авторы делают вывод: подобная процедура придает больший вес голосам наиболее мотивированных индивидов. Это более эффективно по сравнению с традиционным голосованием, при котором от человека требуется лишь голос, а не активное участие на всех стадиях. Таким образом, работа оспаривает результаты исследований [Ostrom, 2000; Saguin, 2018], авторы которых указывают на ограниченность инициативного бюджетирования из-за исключения части населения при принятии решения.
Стоит, однако, заметить, что авторы [Sintomer et al., 2016] не говорят о проблеме ухудшающего отбора. Она связана с тем, что прийти на встречи могли индивиды, не обремененные работой или обладающие свободным временем по иным причинам. Таким образом, возникает проблема репрезентативности участников этих процедур.
В [Jaramillo, Wright, 2015] изучено влияние демократических процедур на эффективность мер в рамках сельскохозяйственных реформ в Перу. Оказалось, что в регионах, где инициативы по развитию сельского хозяйства исходили от граждан, наблюдались более значительные успехи. Авторы статьи связывают это прежде всего с тем, что в рамках различных демократических процедур были более явно выявлены общественные предпочтения.
Авторы [Gonclave, 2014] исследовали, повлияло ли инициативное бюджетирование в 1990-2004 годах на структуру муниципальных расходов и оказало ли это какое-либо влияние на условия жизни. По результатам исследования сделан вывод, что муниципалитеты, где применялось инициативное бюджетирование, распределяли бюджетные расходы с более точным соответствием общественным предпочтениям. В частности, заметная часть инвестиционных расходов местных бюджетов направлялась на развитие санитарно-оздоровительной инфраструктуры, что привело к снижению показателей младенческой смертности. Следовательно, вовлечение жителей в определение приоритетов бюджетных расходов на местном уровне способно положительно повлиять как на эффективность расходования бюджетных ресурсов, так и на качество жизни местного населения.
По итогам краткого обзора литературы можно отметить следующее. Наряду с очевидными социально-политическими эффектами инициативного бюджетирования имеются доказательства позитивного влияния этой технологии на бюджетные расходы, что тесным образом связано с базовыми положениями институциональной экономики и теории общественного выбора.
Распространение инициативного бюджетирования в мире
Весь мировой опыт применения практики инициативного бюджетирования можно условно разделить на два основных периода. Первый, с 1989 по 2006 год, -- время индивидуального поиска внутри отдельных стран подходов к реализации инициативного бюджетирования. В этом особенно преуспели левые партии и отдельные социальные группы. Первые всемирные социальные форумы (World Social Forums) прошли в Порту-Алегри и привлекли тысячи наблюдателей со всего мира. В академических или политических целях они интересовались, как работает инициативное бюджетирование (с перспективой возможного применения этого механизма в своих странах).
Второй период, с 2007 года до настоящего времени, характеризуется более активной позицией организованных общественных групп в разработке мероприятий по продвижению механизма инициативного бюджетирования, убеждению местных органов власти в необходимости применения этого механизма. Цель этих групп состояла в том, чтобы включить инициативное бюджетирование в политическую и социальную повестку.
Еще одним отличительным элементом этого периода является полицентризм. Влияние опыта Порту-Алегри в международной практике сейчас уже практически не ощущается. В разных странах на разных континентах появились собственные модели и методологии продвижения инициативного бюджетирования. Это способствует более широкому распространению такой практики [Hope for Democracy.., 2014].
В настоящее время существует множество моделей инициативного бюджетирования, заметно отличающихся друг от друга. Широкое применение инициативного бюджетирования во многом отражает общемировые тренды децентрализации и развития прямой демократии, которые в последние десятилетия отмечаются во многих странах.
По данным за 2019 год, почти две трети всех проектов реализуется в Южной Америке и Европе (рис. 1). Относительно низкая распространенность этого механизма в других регионах мира может быть связана с отсутствием интереса у отдельных групп населения, малыми объемами выделяемого на подобные практики бюджетного финансирования, отсутствием реального выбора и другими факторами.
Рис. 1. Распространение инициативного бюджетирования по регионам мира (% проектов), 2019 год
Отметим, что 62% инициатив реализуются исключительно на местном уровне и лишь 34% получают поддержку вышестоящих публично-правовых образований.
Несмотря на то что практика инициативного бюджетирования с момента возникновения значительно расширила географию, формальное регулирование на уровне национального законодательства присутствует лишь в 14 из 71 страны. Существенно, что законодательство в этой сфере носит преимущественно рамочный характер и оставляет урегулирование процедурных вопросов на усмотрение местных властей (наиболее детальное регулирование существует в Португалии, в том числе по причине реализации инициативного бюджетирования на национальном уровне). Развитие правовых основ в исследуемой области обусловлено следующими задачами:
• обязать муниципальные образования вовлекать местное население в управление общественными финансами (Южная Корея, Перу, Эквадор, Доминиканская Республика, Индонезия, Польша);
• повысить доверие избирателей (страны Латинской Америки, ЕС, Россия);
• компенсировать кризисное сокращение инвестиционных расходов (страны Латинской Америки, Португалия, Польша, Южная Корея);
• вовлечь в активную общественную жизнь социально уязвимые группы населения (все страны);
• получить донорскую помощь из-за рубежа (страны Африки).
Однако даже принятие законов об инициативном бюджетировании не стало достаточным для дальнейшего масштабирования подобных проектов на территориях названных стран. Основными препятствиями на пути более широкого распространения такой технологии оказались следующие:
• зависимость этой технологии от политической воли победившей партии (под политической волей мы понимаем отношение властей к принципам инициативного бюджетирования, то есть предоставление фактической, а не только юридической возможности участия граждан в определении приоритетов региональных расходов);
• краткосрочный характер проектов и малые объемы разрешенных расходов;
• бюрократизация процедур отбора и реализации проектов под контролем местных администраций;
• отказ от финансирования отобранных проектов в силу бюджетного дефицита;
• ограниченный охват вовлекаемых в инициативное бюджетирование категорий населения, прежде всего социально уязвимых групп.
Особенности инициативного бюджетирования в России
Как было отмечено, в большинстве случаев принятие национального законодательства вызвано стремлением правительства восполнить за счет инициативного бюджетирования недостаточный уровень самостоятельности местного самоуправления, а также дефицит ресурсов, которые местные администрации могли бы направить на реализацию инфраструктурных проектов.
Первые примеры инициативного бюджетирования появились в России в 2007 году, однако на протяжении последующих лет правовое регулирование этого механизма оставалось фрагментарным и осуществлялось лишь на региональном и местном уровнях. Создание правовой базы для инициативного бюджетирования как одной из форм взаимодействия местных администраций с гражданами состоялась в 2020 году, когда были приняты поправки к Федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее 131-ФЗ), а также к Бюджетному кодексу РФ. Эти правовые документы стали основными в сфере инициативного бюджетирования.
С принятием поправок было решено несколько задач, в том числе законодательно подтверждено право муниципальных образований на реализацию инициативных проектов, а также регионов -- на их субсидирование. В общих чертах было определено место инициативных платежей в системе бюджетных (неналоговых) доходов; созданы условия для введения самообложения на микротерриториях, не обладающих статусом муниципального образования. Минфин России разработал методические рекомендации Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюдже-тирования в Российской Федерации от 30 декабря 2020 года. https://minfin.gov.ru/common/upload/ library/2020/12/mam/Mmfin_Metod_Recom.pdf. по использованию различных моделей инициативного бюджетирования с учетом размеров, структуры и количества населения на территории муниципального образования.
При этом положения новых статей 26.1 и 56.1 131-ФЗ носили весьма общий характер, процедурные аспекты инициативного бюджетирования не были урегулированы в достаточной степени. Вопрос о выработке стандартов в рамках этой технологии был оставлен на усмотрение регионов. В законодательном регулировании по-прежнему нуждаются и процедурные вопросы инициативного бюджетирования, и вопрос о его соотношении со смежными практиками, выступающими в роли альтернативы.
Один из наиболее важных вопросов, касающихся развития правовой базы инициативного бюджетирования, заключается в том, насколько принятые новеллы позволяют местным администрациям бюрократизировать и взять под полный контроль процесс принятия решений в отношении инициативных проектов. Представляется, что местные администрации получили достаточно рычагов воздействия, позволяющих: (1) ограничивать сферу применения инициативных проектов и территории, на которых такие проекты могут быть реализованы; (2) отклонять проекты на этапах их экспертной оценки и конкурсного отбора. Так, на этапе экспертной оценки проекта отказ допускается по таким основаниям, как недостаток бюджетных средств и наличие более эффективных способов решения, а на этапе конкурса ключевое влияние имеют члены конкурсной комиссии, представляющие местную администрацию (не менее половины от общего состава). Таким образом, окончательное решение о реализации проекта в большинстве случаев должно приниматься именно органами местного самоуправления, а значит, имеются риски бюрократизации инициативного бюджетирования в России.
В 2021 году на территории более чем 60 субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных общественных инициатив выделялись средства региональных и местных бюджетов. Однако технология инициативного бюджетирования в большинстве регионов по-прежнему применяется фрагментарно (не все муниципальные образования внутри регионов имеют подобный опыт) и затрагивает ограниченный круг вопросов. В основном в муниципальных образованиях бюджетные средства выделяются на проекты по благоустройству территорий (аллеи, парки, памятники, пешеходные дорожки, объекты уличного освещения, игровые площадки и т. п.), частично на объекты ЖКХ (водоснабжение, водоотведение, объекты сбора отходов) и социальной инфраструктуры (в основном ремонт сельских клубов, библиотек, спортивных объектов, дворцов культуры), а также на некоторые мероприятия.
Из 47 видов полномочий муниципальных образований (в соответствии с 131-ФЗ) лишь 27 сфер охвачены проектами инициативного бюджетирования. Остальные 20 вопросов местного значения представляют собой управленческие функции (в частности, установление местных налогов, выравнивание бюджетной обеспеченности, осуществление контроля и надзора, утверждение планов и выдача разрешений, вопросы безопасности и охраны общественного порядка). В этих сферах инициативные проекты не могут быть реализованы в принципе.