Тенденция суверенизации (или республиканизации)
охватила все составные части России – края, области, автономные образования. Выдвигались идеи создания Уральской республики, республики Поволжья и др. А Чукотский автономный округ добился признания федеральной властью своего выхода из состава области.
Дезинтеграция российского пространства грозила переходом к конфедеративному устройству государства. Поиск путей выхода из сложившейся ситуации привел к идее подписания Федеративного договора. 31 марта 1992 года Федеративный договор между Центром и субъектами Федерации был подписан. Фактически он состоял из трех самостоятельных документов, определяющих правила и принципы разделения власти между двумя уровнями. Решением VI Съезда народных депутатов текст Федеративного договора был инкорпорирован в Конституцию России (1978 года). Этот договор предоставлял широкие права и значительную автономию территориальным образованиям.
На этом этапе была сформирована новая модель федеративного устройства России. Фактически государство перешло к модели конституционно-договорной федерации.
Определенные проблемы сохранились. Две республики – Татарстан и Чечено-Ингушская Республика - отказались подписывать Федеративный договор. 21 марта 1992 года Татарстан провел референдум, в соответствии с результатами которого большинство проголосовавших одобрили статус Татарстана как суверенного государства, субъекта международного права, строящего свои отношения с Россией, как и с другими государствами на базе договоров.
Эти процессы сопровождались «бюджетными войнами» между регионами и Центром. Предотвращение республиканизации краев и областей, разрешение накопившихся проблем способствовало разработке проекта Конституции РФ.
48
Третий этап – Принятие Конституции РФ 1993 года. Конституция РФ призвана была привести территории к согласию. Фактически там был заложен компромисс между тенденцией к децентрализации и укреплением единого пространства страны. Значительная часть Федеративного договора вошла в текст Конституции. Реально консолидации общества не получилось.
Результаты голосования за новую Конституцию России обнаружили не совсем благополучную картину. В семи республиках (Башкортостан, Мордовия, Чувашия, Адыгея, Дагестан, Карачаево-Черкессия, Тыва) и десяти областях граждане России проголосовали против принятия новой федеральной Конституции. В двух республиках референдум вообще не состоялся (Татарстан и Чечня).
Конституция РФ определила основные принципы территориального устройства РФ, сформировала конституционную модель федерализма.
В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма).
Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской федерации, гарантированности местного самоуправления.
Конституционные принципы федерализма - это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности
49
территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.
Можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма:
государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.
В тексте Конституции немало противоречий, связанных с вопросами федеративного устройства государства. В частности, сохранилось противоречие в положениях, касающихся равноправия территорий и отдельного (государственного) статуса республик.
Несмотря на то, что данные документы сделали хороший шаг к строительству подлинного федерализма, а в Конституции закреплены основные права человека, отвечающие международным стандартам, в России пока остался ряд проблем в построении федерализма.
Четвертый этап – «федеративная реформа», начатая в 1999 году. Под федеративной реформой понимается комплекс мероприятий, начатых Б.Н. Ельциным и продолженных В.В. Путиным, направленных на укрепление целостности страны,
50
усиления «вертикали власти», сокращении автономии регионов.
Изменения сложившейся системы фактически начались принятием Бюджетного кодекса, где определялись принципы формирования бюджета страны, регионов и местного самоуправления. Дальнейшие изменения в большей степени касались политико-правовой сферы и системы государственного управления.
1.Произошло изменение формирования Совета Федерации – по 2 представителя от субъекта Федерации, которые не занимают высших руководящих постов в регионе. Вступил в силу 8 августа 2000 г. ФЗ №113 «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ». До принятия Закона в Совете Федерации регион представляли глава исполнительной власти (президент, губернатор) и глава законодательной власти (Думы, Законодательного собрания и т.п.). Этим решением был снижен статус Совета Федерации, а руководители регионов лишены федеральной трибуны.
2.Был принят ФЗ №106 от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Согласно новому закону Президент РФ может вносить в ГД РФ законопроект о роспуске органа государственной власти региона.
3.Указ Президента РФ №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13 мая 2000 г. предусматривал, как известно, создание семи крупных федеральных округов как нового звена президентской вертикали, "приподнятого" над нынешними регионами и выделенного из контекста внутрирегиональной политики. Федеральный округ становился также узлом, в котором должна была сосредоточиться деятельность федеральных органов исполнительной власти, координируемая представителем Президента.
51
4. 21 июня 2001 г. был подписан Указ Президента РФ №741 "О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления". Комиссии предоставлялся "тайм-аут" сроком на год. До 1 июня 2002 г. она должна была представить Президенту Российской Федерации предложения по совершенствованию федерального законодательства о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Этот закон определяет полномочия местного самоуправления, регулирует отношения между местным самоуправлением, региональной и федеральной властью. Там определены случаи прямого контроля за местным самоуправлением со стороны федеральной власти. Последствия могут быть самыми серьезными – вплоть до введения прямого управления территорией.
Правда, этому Закону предшествовал правовой акт, где некоторые положения уже закреплялись - Закон № 107-ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Существенные поправки содержались в п. 3 ст. 49 этого закона. Отныне, если представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования не отменялись нормативные акты, признанные судом противоречащими федеральному праву, праву субъекта Федерации или/и
52