Конституцией РФ и уставом области (края). Они обладают собственной территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Федерации также могут быть изменены только с их согласия.
Каждый край, область и город федерального значения образует органы представительной, законодательной и судебной власти, которые являются органами государственной власти субъектов РФ. После принятия Конституции представительные органы власти, а также главы исполнительной власти избирались населением, в соответствии с Конституцией и законами. В 2005 году по инициативе Президента, Федеральная власть приняла закон, согласно которому вместо избрания главы субъекта Федерации предполагает процедура его назначения, что снижает возможности местного сообщества оказывать влияние на региональную власть путем волеизъявления граждан.
Многие области, края, а также города федерального значения закрепили в своих уставах собственную законодательную символику - герб, флаг, гимн. (Например, ст. 8 Устава г. Москвы).
Обозначенные субъекты Федерации, аналогично республикам обладают правом законодательной инициативы.
Конституция РФ и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения. Они подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения, а также предметы ведения Федерации.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится широкий круг вопросов: защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка; социальной защиты населения и др.
58
Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и совместному ведению, осуществляются самостоятельно органами власти краев, областей и городов федерального значения в соответствии с Конституцией РФ.
Эти субъекты Федерации в отличие от республик не имеют права устанавливать свой государственный язык и гражданство.
В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов также находятся 1 автономная область (Еврейская автономная область) и автономные округа. В Конституции РФ перечислены 10 автономных округов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский, Бурятский, Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Однако в последнее время был инициирован процесс укрупнения субъектов Федерации. На территории ряда автономных округов прошли референдумы по вопросу их объединения с краем или областью в состав которых они входят. Так, Коми-Пермяцкий автономный округ объединяется с Пермской областью в один субъект Федерации - Пермский край, который появится в декабре 2005 года. Прошли референдумы по вопросу объединения в один субъект Федерации Красноярского края, Таймыра и Эвенкии. Население высказалось за объединение. Новый субъект Федерации будет сформирован к 1 января 2007 года. Аналогичный референдум состоялся в Корякском автономном округе и в Камчатской области. На территории этих двух субъектов будет сформирован один - Камчатский край. Предполагается, что процесс укрупнения регионов будет продолжен.
Сложносоставные территориальные образования иногда приводят к экономическим парадоксам взаимодействия автономных округов и краев или областей, в состав которых они входят. Например, Архангельская область в 2002 г. в виде
59
трансфертов из Центра имела более 60% доходной части областного бюджета, а Ненецкий автономный округ, включенный в состав Архангельской области, входит в первую четверку регионов-доноров.
Объединение автономных округов с краями и областями во многом обусловлено спецификой их конституционноправового статуса.
Автономный округ – национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.
В действующей Конституции РФ указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.
Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе, как правило, проживает несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживают ханты, манси, коми и ненцы, в Корякском автономном округе - коряки, чукчи, ительмены и ламуты.
Автономные округа, за исключением Чукотского автономного округа входят в состав края или области, что порождает ряд политико-правовых проблем. Конституция РФ и российское законодательство не дает четких критериев и порядка конституционно-правового регулирования статуса сложносоставного субъекта Федерации. В результате экономически сильные автономные округа (ХантыМансийский, Ямало-Ненецкий) стремятся реализовать принцип равноправия с областью и выйти из ее состава. Экономически слабые наоборот, стремятся к объединению в
60
единый субъект Федерации (Коми-Пермяцкий автономный округ и др.).
Конституционно-правовой статус автономного округа, входящего в состав края, области, - это его юридическое положение, определяемое компетенцией (правами, обязанностями), ответственностью и отношениями с Российской Федерацией, краем (областью), в состав которого он входит, и иными субъектами Федерации.
Согласно Конституции России, край, область и входящий в их состав автономный округ обладают равными правами при реализации права законодательной инициативы, формировании Совета Федерации, при одобрении поправок к гл. 3-8 Конституции РФ.
Разграничение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, взаимная передача части полномочий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти края или области и органов исполнительной власти автономных округов, входящих в состав края или области, не могут осуществляться в ущерб интересам обозначенных субъектов, либо с нарушением их прав.
Конституционный Суд РФ 14 июля 1997 г. относительно содержащегося в Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области постановил, что вхождение автономного округа в состав края, области означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автономный округ, будучи равноправным субъектом Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Федерации – края или области.
Автономный округ не утрачивает таких элементов своего статуса, как территория, население, система государственных органов, устав, законодательство и т.п., и в качестве равноправного субъекта Федерации вправе по своему усмотрению распоряжаться всем объемом полномочий,
61
которые предоставлены ему Конституцией как субъекту Федерации.
Принципиальное значение имеет положение постановления Конституционного Суда о том, что вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области «единых территории и населения автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов».
Субъекты Федерации – край, область и автономный округ вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона краем, областью или автономным округом.
Конституция РФ декларирует равноправие субъектов Федерации, однако она не проводит последовательно этот принцип, допуская двойной стандарт. Так, республики обладают большими возможностями, за ними закреплен статус «государства», а автономные округа входят в состав иных субъектов Федерации. Круг закрепленных за разными типами субъектов полномочий и предметов ведения тоже различается. Такое положение приводит к асимметрии, препятствует реализации принципов федерализма.
Конституция РФ закрепляет положение, согласно которому в стране предусмотрено единство системы органов исполнительной власти, что не характерно для федеративных государств. В целях укрепления вертикали исполнительной власти по Указу Президента от 13 мая 2000 г. был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе. Вся страна была разделена на 7 федеральных округов: Южный, Центральный, Приволжский, Северо-Западный, Дальневосточный, Уральский и Сибирский федеральные округа. Создание федеральных округов не изменяет федеративного устройства государства, однако
62