О коррупции, коррупционерах и коррупционной выгоде
Щедрин Николай Васильевич, доктор юридических наук, профессор, кафедра деликтологии и криминологии, Сибирский федеральный университет
Аннотация
коррупция россия неэффективный борьба
Одна из причин неэффективной борьбы с коррупцией в России - неоднозначное понимание этого негативного явления правотворцами, а, соответственно, правоприменителями и населением. Трактовка коррупции, которую задает Федеральный закон "О противодействии коррупции", заужена по сферам, проявлениям и видам нормативного регулирования. Опасность коррупции в частной сфере общественным сознанием еще не воспринимается. Непотизм, патернализм, фаворитизм, «блат» и другие формы использования публичного статуса для извлечения неимущественной выгоды в качестве коррупционных не рассматриваются. По сути своей коррупционные действия, нарушающие не правовые, а этические и корпоративные нормы, искусственно выводятся из-под негативной оценки и реакции общества. В статье на основе международных документов и современных трактовок признака «публичность» критическому анализу подвергнуто определение коррупции, которое дается в ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции». Автор обосновывает необходимость изменения действующей редакции указанной статьи и предлагает ее новую редакцию с "развернутым" определением коррупции, в котором непосредственно в законе раскрываются его основные понятия: "лица, имеющие публичный статус", "выгода", "интересы общества и государства", "коррупционное правонарушение" и "коррупционное преступление".
Ключевые слова: коррупция, коррупционное правонарушение, коррупционное преступление, публичный статус, публичные функции, публичные услуги, выгода, интересы общества, интересы государства, определение коррупции
Abstract
Shchedrin Nikolai, Doctor of Law, Head of the Department, Siberian Federal University
One of the causes of inefficient fighting against corruption in Russia is ambigous understanding of this legal matter by the lawmakers, law-enforcers and the population. The interpretation of corruption as provided by the Federal Law "On Fighting Corruption" is narrowed in accordance with the spheres, manifestations and types of normative regulation. The danger of corruption in the private sphere is not yet recognized by the public conscience. Nepotism, paternalism, favoritism, cronyism and other forms of use of public status in order to gain non-material profit are not regarded as corruption. The acts of corruption nature, violating ethical and corporate, rather than legal norms, are artificially brought out of the scope of negative evaluation and reaction of the society. In this article based upon the international documents and modern interpetations of the "public" element the author provides critical analysis of the definition of corruption as provided for in Art. 1 of the Federal Law "On Fighting Corruption". The author substantiates the need to amend the current wording of the said article and offers a new text with a "unfolded" definition of corruption, including the basic terms, such as "persons in possession of a public status", "profit", "interests of society and state", "corruption offence", "corruption crime".
Keywords: corruption, corruption offence, corruption crime, public status, public functions, public services, profit, interests of the society, interests of the state, definition of corruption
Зачем написана статья?
Недостатки законодательного определения коррупции и конструктивные предложения по его совершенствованию были предметом критики в наших предыдущих публикациях [9,10]. Однако за исключением отдельных положений [13] в полном объеме эти предложения представителями законодательного органа еще не восприняты. А поскольку «коррупционный Карфаген должен быть разрушен», попробуем изложить свою позицию по-другому, в виде вопросов и ответов. Возможно, так будет доходчивее.
Может ли коррупция быть законной?
В соответствии с пунктом 1а ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», коррупция - это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Трехкратное использование признака «законный - незаконный» нам представляется избыточным, а, в первом случае, даже дезориентирующим. Указание на признак «незаконное» подталкивает к выводам о том, что использование должностного статуса в рамках закона, но с нарушением подзаконных нормативных актов, этических и корпоративных норм, не будет являться проявлением коррупции. Такая формулировка существенно сужает круг злоупотреблений, которые должны оцениваться как коррупционные. В России очень распространены такие формы злоупотребления служебным положением как фаворитизм, протекционизм, непотизм, кумовство, блат, которые пока прямо законом не запрещены, но явно нарушают этические и корпоративные нормы.
Следует ли расценивать отклонения от иных, неправовых социальных норм как коррупционные? Мы полагаем, что да. Хотя юридической ответственности за подобные нарушения пока еще не предусмотрено, они могут и должны влечь за собой моральное порицание, а также санкции, предусмотренные корпоративными нормами. Более того, в некоторых случаях, нарушение антикоррупционных этических норм, уже сейчас может влечь за собой негативные правовые последствия. Например, в соответствии со ст. 12.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации» за нарушение кодекса судейской этики может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий.
Часто функционеры и руководители парламентских партий в оправдание по сути коррупционных поступков ссылаются на отсутствие установленных в законе правил, предусматривающих ответственность за упречное поведение. Разберем на примере. Недавно выяснилось, что перед подачей декларации более 30 депутатов развелись со своими супругами [16]. Безусловно, сам факт расторжения брака напрямую ни юридической, ни корпоративной ответственности не влечет. Но как способ уклонения от включения в декларацию значительной части доходов этот факт вполне может быть расценен как нарушение партийной этики, за которые могут налагаться партийные взыскания, в том числе в виде исключения из партийных рядов с последующим лишением депутатского мандата.
Рассмотрим в качестве примера другое распространенное в среде чиновников и депутатов явление - плагиат, то есть присвоение чужого интеллектуального труда, которое осуществляется, в том числе с использованием своего должностного статуса. Глава думской комиссии по этике Александр Дегтярев объявил, что даже признание наличия плагиата в диссертации вряд ли как-то отразится на судьбе депутатов. Пока действует срок лишения ученых степеней - не более трех лет с момента присвоения ученого звания - у комиссии якобы нет оснований для этической оценки действий коллег-плагиаторов [4].
Однако в этой позиции, которая типична для современных «блюстителей этики», имеет место смешение двух нормативных систем: правовой и этической. Даже если действующие правовые нормативные акты не позволяют немедленно лишить плагиаторов неправедно добытых ученых регалий, это обстоятельство автоматически не освобождает их от моральной оценки и осуждения. Как писал В.С. Соловьев, «право (то, что требуется юридическим законом) есть низший предел или некоторый минимум нравственности...» [5].
Во избежание подобных коллизий из законодательного определения коррупции, на наш взгляд, следует убрать термин «незаконное» и дополнить статью 1 Федерального закона определениями «коррупционное правонарушение» и «коррупционное преступление».
Такое изменение, подчеркнет, что коррупция не исчерпывается противозаконными и противоправными деяниями. Наряду с «незаконной» и «противоправной» следует выделять «аморальную» и «корпоративную» коррупцию. Естественно, что меры юридической ответственности должны применяться только при наличии признаков состава правонарушения. Но другие виды менее опасных коррупционных проявлений не должны оставаться без корпоративного и морального осуждения.
Кто заслуживает звания «коррупционер»?
Другой недостаток определения коррупции, предложенного в Федеральном законе, - это отсутствие перечня лиц, которые могут быть субъектами коррупции. Российское законодательство в этом отношении противоречиво, поскольку опирается на разработанное еще при социализме понятие «должностное лицо», к которому относятся, лица, выполняющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных силах. С социалистических времен должностное лицо ассоциируется с государственной, ну еще и с муниципальной службой. Понятие должностного лица в различных отраслях законодательства не унифицировано [3].
Правотворцы как будто не замечают, что на дворе уже другой век. За последние 20 лет российская экономика, власть и управление существенным образом изменились. Наряду с государственным сектором возник негосударственный, играющий в обеспечении жизнедеятельности современной России очень важную роль во всех сферах: медицина, образование, социальное обеспечение, коммунальное хозяйство…
Нам представляется, что не стоит «топтаться» вокруг устаревшей социалистической трактовки «должностного лица» и множить бесчисленные споры о том, могут ли быть субъектами коррупции преподаватели, врачи, кандидаты на избираемые должности, избиратели, лица, осуществляющие управленческие функции в негосударственных и коммерческих структурах.
При решении этой проблемы следует опираться на положения Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 года, которое использует для обозначения субъекта коррупции такое понятие как «публичное должностное лицо», то есть любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу.
В соответствии со ст. 2 Конвенции ООН против коррупции: «публичное должностное лицо» означает: i) любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства-участника на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица; ii) любое другое лицо, выполняющее публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника; iii) любое другое лицо, определяемое в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства-участника. … «Публичное должностное лицо» может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или представляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника…»
Как видим, в качестве основных признаков для определения круга субъектов коррупции используются понятия «публичность», «публичная функция» и «публичная услуга». Применительно к исследуемой проблеме в российском правоведении термин «публичность» употребляется для выделения субъектов, осуществляющих деятельность для неопределенного круга лиц, в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов общества, во имя «общего блага».
Публичный (общий) интерес определяется как «жизненно необходимое состояние больших социальных групп (включая общество в целом), обязанность по реализации (достижению, сохранению и развитию) которого лежит на государстве» [8; с. 25]. «Для государства публичный интерес и публичная функция - пишут Э. Талапина и Ю. Тихомиров, - это две стороны одной медали, право и обязанность, желаемое и действительное» [6; с. 4]. Государство осуществляет свои публичные функции: 1) в «чисто государственной» сфере - нормотворчество, правосудие, оборона, международные связи; 2) в деятельности в качестве управляющего и предпринимателя через государственные унитарные предприятия, а также хозяйствующих субъектов с частичным участием государства; 3) в некоммерческом публичном секторе - образование, наука, здравоохранение, культура, социальная сфера [6, с. 4-5].
В связи с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов «государствоведы» отмечают тенденцию преобразования патерналистского государства, которое «опекает» все сферы жизни, в «слугу», выполняющего только необходимые и полезные для общества функции [7; с. 15].
В русле такого понимания значительную часть публичных функций именуют «публичными услугами». Оказание публичных услуг не является исключительной прерогативой государства. В современном обществе имеет место тенденция делегирования государством своих публичных функций (услуг) негосударственным коммерческим и некоммерческих структурам. Это означает, что круг лиц, обладающих публичным статусом, не ограничивается лицами, занимающими государственные должности, государственными и муниципальными служащими. В него следует включать сотрудников государственных и муниципальных предприятий и предприятий, в которых есть доля государственной и муниципальной собственности, сотрудников негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, которые выполняют публичные функции и оказывают публичные услуги.
В современной трактовке государство вовсе не является монопольным «исполнителем» и «распределителем» публичных услуг. Государство - скорее главный «подрядчик», а «заказчиком» выступает народ, гражданское общество. Как правильно пишет Л.К. Терещенко, «именно гражданское общество должно определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает» [7; с. 15]. Естественно, государственный аппарат не желает расставаться с ролью полновластного хозяина, и по-прежнему пытается удержать в услужении российский народ. А потому законодатель всеми имеющимися у него средствами должен стремиться привести ситуацию в соответствие с одним из главных положений Конституции - власть принадлежит народу.