Пермский государственный национальный исследовательский университет
Нормативно-правовые особенности современной системы социальной помощи населению
З.П. Замараева
В условиях формирования и развития института современной социальной защиты населения серьезной проблемой стала громоздкая, затратная и недостаточно эффективная система мер государственной социальной помощи в виде различных пособий, единовременных выплат, предоставляемых на основании федеральных и региональных социальных программ семьям и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. ?
Актуальность проблемы, обусловленная противоречиями в нормативно-правовом обеспечении деятельности современной системы социальной помощи населения, обусловили выбор темы, определили цель оформления статьи.
На наш взгляд, противоречие изначально заложено в социальном законодательстве, определившем систему государственной социальной помощи и передачу этих полномочий на уровень субъектов РФ.
Нормы Федерального закона «О государственной социальной помощи» прописывают социальную помощь как «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации» [3]. Однако следует отметить, что в данном законе при определении степени нуждаемости в социальной помощи не берется за основу такая, например, важная категория как «трудная жизненная ситуация».
Понятие «трудная жизненная ситуация» определено Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и комментируется как «ситуация, объективно нарушающая деятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно»" [3].
Отдавая должное разработчикам законов, обеспечившим нормативное содержание государственной системы социальной помощи населению, следует отметить, что вышеуказанные взаимосвязанные между собой формулировки вызывают сомнение не только у исследователей, но и у тех, кто профессионально решает проблемы в условиях социальной практики.
Так, Ю.В. Васильева отмечает, что понятие трудной жизненной ситуации является оценочным, что серьезно затрудняет правоприменительную практику, поскольку требует конкретизации данной нормы с учетом обстоятельств дела. Это может повлечь злоупотребления со стороны органов социального развития, так как в условиях дефицита финансовых ресурсов нет гарантий того, что эта оценка не окажется субъективной [1, с. 353-354].
Ведущий сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения Российской академии наук Л.М. Прокофьева отмечает, что в регионах сложились разные представления о «трудной жизненной ситуации» и о мерах социальной помощи, что, безусловно, сказывается на результатах деятельности [5, с. 23].
В качестве примера приводится материал по Владимирской области и другим регионам. В статье, в частности, отмечается, что в законе Владимирской области «О социальной поддержке граждан и социальном обслуживании отдельных категорий граждан» под трудной жизненной ситуацией понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию, болезнь, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно.
Для малоимущих семей и одиноко проживающих граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, данный закон уточняет: «Трудной жизненной ситуацией …признаются случаи получения материального ущерба от пожара или стихийного бедствия, необходимости неотложной оплаты медицинских услуг и иные подобные случаи».
В постановлении правительства Рязанской области формулируется: «…трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина в связи с малообеспеченностью, неспособностью к самообслуживанию, болезнью, иной ситуацией, которую он не может преодолеть самостоятельно; чрезвычайные обстоятельства - обстоятельства, повлекшие за собой значительный материальный ущерб гражданину (семье) в результате опасного природного явления, пожара, стихийного или иного бедствия» [5, с. 27].
В этом постановлении понятие «чрезвычайные обстоятельства» совпадает с понятием «экстремальная ситуация», которое дается в законодательных актах других субъектов Федерации.
В постановлении коллегии Орловской области отмечается, что «пожар жилого помещения» относится к экстремальной ситуации [Там же].
В постановлении администрации Тамбовской области лица, попавшие в трудные, экстремальные, жизненные ситуации - это погорельцы; беженцы; безработные; бездомные; продолжительная болезнь; трудности материально-бытового характера в неполных или многодетных семьях; стихийное или экологическое бедствие и другие ситуации, из которых они не могут выйти самостоятельно, используя все имеющиеся в их распоряжении возможности и средства». В этом постановлении не проводится разграничения между трудной жизненной ситуацией и экстремальной ситуацией. Согласно данному документу единовременная материальная помощь предоставляется на основе акта материально-бытовых условий заявителя, составленного учреждением социальной защиты населения, и справок о составе семьи и доходах членов семьи. Прямого указания на то, что она назначается малоимущим гражданам, в документе нет [5, с. 29].
Контент-анализ нормативно-правовых актов (законов, постановлений исполнительной и законодательной власти) субъектов Российской Федерации по оказанию государственной социальной помощи населению за счет средств региональных бюджетов, осуществленный авторским коллективом под руководством Л.М. Прокофьевой, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время сложились различные подходы к оказанию государственной социальной помощи и к оценке состояния нуждаемости населения в социальной поддержке:
1) категориальный - на основе анализа данных статистики определяются категории малоимущих граждан и семей, и только они получают право на государственную социальную помощь без обязательного предоставления информации о доходах семьи;
2) адресный - право на государственную социальную помощь имеют только малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации;
3) адресно-категориальный - среди малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации, выделяются отдельные категории семей и граждан, которые имеют исключительное или первоочередное право на получение государственной социальной помощи.
Важно отметить, что данные подходы используют почти одинаковое число регионов: в 40 регионах право на государственную социальную помощь предоставляется всем малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, в 39 - отдельным категориям малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан [5, с. 31].
Как показывают исследования, проведенные автором статьи, реализация социальных выплат семьям и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, чаще всего осуществляется через целевые комплексные программы социальной поддержки населения. Программы предусматривают ряд социальных и организационных мер, направленных на безусловное соблюдение конституционных прав и законных интересов граждан. Предлагаемые в них мероприятия основываются на анализе социально-экономического положения региона, динамике уровня жизни населения.
В Свердловской области Программа адресной социальной помощи населению действует с 1993 г. В рамках программы право на пособие получали: неработающие пенсионеры, малообеспеченные семьи с детьми, неработающие женщины с детьми в возрасте до 7 лет, студенты и аспиранты дневных форм обучения, учащиеся техникумов, беременные женщины и кормящие матери.
В течение всех последующих лет категории получателей здесь, как и в других регионах, уточнялись. Порядок начисления и выплаты пособия в Свердловской области предусматривал доплаты пенсионерам до прожиточного минимума исходя из размера пенсии (кроме получателей социальной пенсии). Начисление и выплата социального пособия иным малообеспеченным категориям производилась также до уровня прожиточного минимума, за вычетом сумм, включающих в себя дотации на питание, оплату проезда в транспорте, оплату коммунальных услуг и т.п., поскольку эти расходы уже были учтены в расчете прожиточного минимума в регионе. В 1996 году данные подходы стали основой разработки областного закона «Об адресной социальной помощи населению».
В Пермском крае также с 1993 г. действовала Программа (позднее - План) мероприятий по оказанию адресной социальной помощи населению. Она включала в себя перечень конкретных мер социальной помощи населению и определяла механизм предоставления таких мер, а также объем денежных средств, необходимых для их реализации. Ежегодно на ее реализацию предусматривались средства в краевом бюджете. Программа предусматривала выплату единовременного социального пособия детям до 18 лет из семей с доходом 50% от прожиточного минимума, помощь семьям и одиноким гражданам, оказавшимся в трудной и чрезвычайной жизненной ситуации (пожары, наводнения и др.). Кроме того, в рамках программы предполагались адресные выплаты семьям, осуществляющим уход за детьми-инвалидами или взрослыми инвалидами, а также адресная помощь детям-сиротам, лицам без определенного места жительства и лицам, вернувшимся из мест лишения свободы.
В Самарской области с 1991 г. реализуется программа социальной поддержки населения. Первоначально оказание социальной помощи населению осуществлялось через дотации производителям потребительских товаров и услуг, дотации на организацию горячего питания учащимся в школах. Позднее они были отменены. С 1995 года практикуется выплата социального пособия гражданам, имеющим среднедушевой доход в семье ниже утвержденного по области дохода.
В Москве Программа мер социальной защиты населения действует с 1992 г. Главной ее особенностью, в отличие от других территорий РФ, является комплексный подход. В реализации программы участвуют все исполнительные структуры городской администрации, префектуры административных округов, районные управы, различные благотворительные и другие организации. Так, комплексная программа мер социальной защиты жителей Москвы представляет, как правило, не менее десяти разделов и включает: социальную поддержку семей с несовершеннолетними детьми, студентов и молодежи, ветеранов Великой Отечественной войны и граждан старшего поколения, инвалидов, лиц без определенного места жительства и беспризорных детей; меры по социальной защите населения города в сфере жилищной политики, коммунального обслуживания, транспорта и связи. В отличие от предыдущих программ в настоящее время предусмотрены новые разделы, ориентированные на решение проблемных ситуаций, которые содержат меры социальной поддержки безработным гражданам, инвалидам - участникам боевых действий в Республике Афганистан, на Северном Кавказе, а также членам семей военнослужащих, погибших в мирное время.
Важным моментом в осуществлении принципа адресного подхода при реализации целевых комплексных программ социальной помощи является подготовка своей региональной нормативной базы и разработка методики расчета социальных нормативов для выявления контингента малообеспеченных граждан, таких как БПМ (бюджет прожиточного минимума) и СДД (совокупный денежный доход) семьи.
В ряде регионов РФ разработаны законы о прожиточном минимуме (Республика Коми, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Татарстан). нормативный правовой социальный помощь
Существуют и свои региональные практики расчета регионального БПМ. Так, структура БПМ в Ивановской области представлена следующим образом: питание - 55%, непродовольственные товары - 19%, услуги - 18%, налоги - 8%.
В Ленинградской области помимо расчетов БПМ ведется расчет системы потребительских бюджетов. Ежемесячно рассчитывается минимальный потребительский бюджет (МПБ) и рациональный потребительский бюджет (РПБ) семьи из четырех человек и трудоспособного работника. Величины МПБ и РПБ используются как социальные ориентиры для повышения уровня жизни населения, а также для дифференцирования групп населения по уровню достатка (среднедушевой доход равен БПМ - бедные, равен МПБ - среднеобеспеченные, равен РПБ - обеспеченные).