. Неопределенность в отношении того, распространяется ли Закон № 294-ФЗ на отдельные виды государственного контроля или нет
За прошедшее время количество таких видов контроля (надзора) увеличилось. Сфера применения Закона № 294-ФЗ обозначена в статье 1, в соответствии с которой отношения по контролю (надзору) можно разделить на III группы: - отношения по контролю (надзору), на которые не распространяются основные положения Закона № 294-ФЗ; - отношения по контролю (надзору), по которым Закон № 294-ФЗ применяется с учетом особенностей, установленных иными федеральными законами; - отношения по контролю (надзору), на которые без ограничения распространяются положения Закона № 294-ФЗ. Вопрос о распространении или нераспространении требований Закона № 294-ФЗ на конкретный вид правоотношений является ключевым, так как от этого зависит применимость или неприменимость гарантий закона. Соответственно от этого зависит, применение остаточного принципа при констатации применимости Закона № 294-ФЗ на конкретные правоотношения и вероятность попыток интерпретации административных органов положений частей 3 и 3.1 в части отнесения их к своим полномочиям. По нашему мнению описанный выше подход к нормативно-правовому регулированию порядка осуществления государственного контроля (надзора) должен рассматриваться как промежуточный этап. В будущем необходимо максимально унифицировать правила проведения проверок независимо от сфер контроля. Особенности той или иной сферы должны быть учтены в базовом законе. Правила и гарантии Закона № 294-ФЗ могут не применяться только в тех сферах контроля, где они не отвечают правовой природе предмета регулирования данного закона (например, оперативно-розыскная деятельность).
. Расширение толкования понятия финансовый контроль, на который требования Закона № 294-ФЗ не распространяются. В 2010 году постановлением Президиума ВАС РФ от 22 июня 2010 г. № 1130/10 контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, осуществляемый налоговыми органами был квалифицирован как финансовый и налоговый контроль, в связи с чем фактически выведен из сферы Закона № 294-ФЗ, что является спорным. 42 Согласно арбитражному процессуальному законодательству Российской Федерации, содержащиеся в постановлениях Президиума ВАС РФ толкования правовых норм являются обязательными и подлежат применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел. В данном решении Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что наличие в том или ином виде государственного или муниципального контроля налоговой или финансовой составляющей выводит данный вид контроля из сферы регулирования Закона № 294-ФЗ. Этот вывод, на фоне обязательности применения толкования правовых норм Президиумом ВАС РФ при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел, может создать условия для появления негативной правоприменительной практики.
. Проведение дистанционных и плановых (рейдовых) проверок. В соответствии со статьей 1 Закона № 294-ФЗ, положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. В настоящее время отнесение того или иного вида контроля (надзора) к дистанционному контролю затруднено отсутствием четких признаков такого контроля, закрепленных в законе. Частично эта проблема начала решаться.
Во всех перечисленных случаях в положениях соответствующих органов закреплено право осуществлять контроль не только в самом договоре, но и в положениях об органе, так как это является обычной деятельностью таких органов, финансируемой за счет бюджетных средств. Таким образом, на указанные виды контроля должны быть распространены требования Закона № 294-ФЗ. Дальнейшее регулирование порядка осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля должно двигаться в сторону уточнения и конкретизации требований Закона № 294-ФЗ относительно перечисленных неоднозначных случаев.
3. Предложения органов государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля по изменениям нормативно правовой базы по вопросам
осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
В докладах региональных органов исполнительной власти содержится ряд предложений, направленных на совершенствование системы государственного контроля (надзора), прежде всего, в части изменения нормативных правовых актов.
По мнению Минэкономразвития России наиболее интересными из них являются следующие предложения.
. В сфере охраны объектов животного мира, с целью повышения эффективности осуществления государственного надзора, а так же обеспечения законности пользования природными ресурсами и выполнения международных обязательств российской Федерации по сохранению биологического разнообразия, охране редких и исчезающих видов животных целесообразно принять следующие меры:
разработать и утвердить на федеральном уровне Правила оборота на территории Российской Федерации продукции, получаемой от объектов животного мира;
внести статью в КоАП, предусматривающую ответственность за нарушение указанных Правил.
. В целях повышения эффективности деятельности контрольно-надзорных органов, осуществляющих государственный надзор в области использования и охраны водных объектов необходимо ужесточить санкции, предусмотренные законодательством Российской Федерации в отношении нарушителей водного законодательства.
Так, например, в соответствии со статьей 7.6 КоАП самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 300 до 500 рублей; на должностных лиц - от 500 до 1000 рублей; на юридических лиц - от 5 тысяч до 10 тысяч рублей. При таких обстоятельствах субъекту хозяйственной деятельности проще и менее затратно нарушать, а не соблюдать требования в области использования и охраны водных объектов.
. Статьей 2 Федерального закона № 294-ФЗ в ходе проверки предусматривается отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, а также проведение их исследований, испытаний.
Пунком 4 статьи 15 указанного Федерального закона запрещает отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме.
Предлагается утвердить форму и порядок отбора в ходе проверки образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды.
. Закон № 294-ФЗ допускает широту дискреционных полномочий. Так, отсутствие в Федеральном законе подлежащего проверке периода деятельности лица (критериев определения периода) дает должностному лицу, уполномоченному на проведение проверки, широкие пределы для свободного усмотрения. Федеральным законом не определено какой период подлежит проверке - деятельность на момент проверки, деятельность с даты последней проверки или иной период. Предлагается внести изменения в данный закон в части уточнения периода, подлежащего проверке.
. Предложение по дополнению Закона № 294-ФЗ нормой о недопустимости запроса органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля общедоступных сведений.
Согласно статье 11 Федерального закона № 294-ФЗ мероприятия по контролю (надзору) могут проводиться в форме документарной проверки, предметом которой являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля. В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы, имеющиеся в его распоряжении. В случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля имеют право запросить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.
Согласно части 5 статьи 11 Закона № 294-ФЗ запрошенные документы направляются в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в течение десяти рабочих дней со дня получения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем запроса. При этом часть 11 статьи 11 Закона № 294-ФЗ запрещает требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки, а также сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
Таким образом, орган государственного контроля (надзора), муниципального контроля имеет право требовать в том числе документы, являющиеся, например, размещенными в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
В целях защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю (надзору), предлагается дополнить перечень документов, которые не вправе требовать органы государственного контроля (надзора), муниципального контроля при проведении документарной проверки, изложив часть 11 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в следующей редакции: «11. При проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя:
) сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки;
) сведения и документы, которые могут быть получены этим органом от иных органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля;
) общедоступные сведения и документы, размещённые в соответствии с законодательством в сети «Интернет».
. Учитывая, что периодичность проведения плановых проверок не может быть чаще, чем 1 раз в 3 года, а значительная часть объектов культурного наследия находится в ветхом и аварийном состоянии и за такой продолжительный промежуток времени может подвергнуться повреждению и разрушению, предлагается сократить периодичность проведения проверок, учитывая, что предметом контроля являются не юридические лица и индивидуальные предприниматели, а объекты культурного наследия.
. Для эффективного осуществления контроля в сфере архивного дела назрела необходимость в совершенствовании законодательства. Работа осложняется тем, что Основные правила работы архивов организаций, которыми в своей деятельности должны руководствоваться юридические лица, не имеют статуса нормативного акта - они одобрены решением коллегии Росархива 6 февраля 2002 г., поэтому привлечь к ответственности за невыполнение требований данного документы невозможно. При составлении актов реагирования приходится руководствоваться положениями морально устаревшего нормативного акта - Основные правила работы ведомственных архивов, утверждены приказом Главархива СССР от 5 сентября 1985 г. № 263.
Совершенствованию контроля за исполнением архивного законодательства может способствовать:
утверждение перечня нарушений в области архивного дела, по которым составляются протоколы об административных правонарушениях;
придание Основным правилам работы архивов организаций, одобренных решением коллегии Росархива 6 февраля 2002 г., статуса нормативного акта (регистрация в Минюсте России);
увеличение размеров штрафов за правонарушения в области архивного дела;
проведение обучающих мероприятий по вопросам осуществления государственного контроля в целом и архивного дела в частности для государственных гражданских служащих.
. Для повышения эффективности государственного контроля (надзора) необходимо продолжение работы по совершенствованию законодательства в сфере ветеринарии. Так, необходимо привести Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» и постановление Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 г. № 706 «Об утверждении Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации» в соответствие с требованием правовых актов Таможенного Союза в связи с вступлением России в ВТО. Также необходимо проведение практических семинаров по вопросам осуществления государственного надзора с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
. Предлагается включить в статью 8 Закона № 294-ФЗ дополнение, обязывающее индивидуального предпринимателя, юридическое лицо уведомить о начале осуществления предпринимательской деятельности в сфере ветеринарии в уполномоченный, Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере, федеральный орган исполнительной власти. Это позволит контролировать объем поднадзорных объектов и отражать реальную картину планируемых проверок. Как уже упоминалось, многие предприниматели отказывают в проверке, аргументируя это тем, что они не осуществляют предпринимательскую деятельность в сфере ветеринарии. Выяснить данный факт не представляется возможным.
. Для совершенствования механизмов муниципального контроля представляется необходимым подготовить методические материалы по вопросу применения Закона № 294-ФЗ. Кроме того целесообразно:
федеральным органам государственной власти, уполномоченным на осуществление контрольных функций, организовать в регионах проведение систематических обучающих семинаров по вопросам осуществления различных видов контроля;
своевременно вносить необходимые изменения в действующие федеральные нормативные правовые акты в связи с изменениями российского законодательства.
организовывать проведение обучающих семинаров для специалистов, осуществляющих муниципальный контроль, для правильного применения на практике положений действующего федерального законодательства в области проведения муниципального земельного контроля;
установить наиболее четкое взаимодействие с органом государственного контроля, органами прокуратуры, в целях более эффективной реализации функций в области муниципального контроля.
Кроме того, необходимо повышать статус муниципального служащего. В последнее время, наиболее ощутимо стало несоответствие оплаты труда и требований муниципальной службы к качеству профессиональной подготовки специалистов, особенно это касается сельских поселений.
Законодательство не позволяет получать муниципальным служащим иные доходы помимо основного места работы, заработная плата является главным средством их материального обеспечения.
Крайне низкий уровень оплаты труда муниципальных служащих обусловливает
сложность в привлечении на службу квалифицированного персонала,
соответствующего возрастающим требованиям, случаи негативного отбора кадров,
нежелание молодых специалистов работать в органах местного самоуправления,
поэтому в настоящее время, вопрос сохранения и обновления кадрового состава
муниципальных служащих становится наиболее острым.
В докладах органов местного самоуправления содержится ряд предложений, направленных на совершенствование системы муниципального контроля. С целью совершенствования осуществления контрольных функций органами местного самоуправления и повышения эффективности муниципального контроля предлагается:
. Исключить из сферы компетенции муниципальных образований муниципальный лесной контроль в связи с отсутствием муниципального лесного фонда.