Курсовая работа (т): Государственный контроль и механизм его осуществления

Рисунок 1. Государственный контроль (надзор)

В ходе анализа этого определения можно сделать три замечания, которые, на мой взгляд, принципиально важны. Во-первых, в этом определении присутствует ссылка на основные методы государственного контроля. Во-вторых, весьма значимо, что при определении государственного контроля идет деление деятельности уполномоченных органов государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъектов. В-третьи, представленное выше определение является как определением государственного контроля, так и определением государственного надзора, поэтому, по моему мнению, принципиально важно разграничить эти понятия.

Согласно Указу Президента «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 N 724, а также Указу Президента от 07.10.2008 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», только федеральные службы имеют право осуществлять функции по контролю и надзору. Вместе с тем, указы предусматривают в структуре федеральных органов исполнительной власти две федеральных службы по контролю (Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков) и одиннадцать - по надзору. Но вместе с тем надзорные органы уполномочены на только осуществлять надзор, но и проводить контрольные мероприятия, что необоснованно расширяет их компетенцию. То есть в законодательстве можно отметить бессистемное употребление и разграничение этих понятий, а также смешение контрольных и надзорных функций.

Да, безусловно, контроль и надзор имеют общие черты и общее содержание, которое согласно М. Нетесовой заключается в том, что:

-       они являются государственными функциями;

-       они проводятся субъектом - государственным органом (организацией), за исключением внутрифирменного контроля;

-       они осуществляются путем проверок;

-       при проверке изучаются наборы параметров объекта и его деятельности;

-       они исходят из заранее установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

-       по итогам осуществляются некие управленческие действия в отношении поверяемого объекта [11].

По мнению В.П. Беляева, можно проследить различия в понятиях, если разобраться в их сущности и содержании. «Сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, поставленным перед ними задачам, и непосредственно принимают меры по устранению «отклонений» и привлечению виновных к ответственности» [6].

Сущность надзора В.П. Беляев видит в «обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также в их предупреждении. Содержание надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направляется на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона в целях обеспечения верховенства закона и единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства» [6]. Таким образом, можно отметить, что Беляев указывает на то, что надзор в отличие от контроля не содержит административных функций.

Беляев считает, что все федеральные службы имеют компетенцию контрольных органов, поэтому в их названии не должно содержаться слово «надзор». Что касается надзора, то, по его мнению, надзорными полномочиями в чистом виде обладает только прокуратура.

Помимо этого принципиального отличия, контроль и надзор, по М. Нетесовой, имеют следующие различия:

-       функция контроля шире, чем функция надзора, так как включает помимо проверки исполнения установленных норм, еще и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;

-       при осуществлении контроля возможно прямое оперативное вмешательство в деятельность подконтрольного объекта в отличие от надзора, который этого не предусматривает;

-       различие в целях. Цель контроля: выявление соответствия деятельности нормам + оценка рациональности и эффективности деятельности. Цель надзора: выявление нарушений.

-       для контроля характерна плановость мероприятий. Контроль производится непрерывно, а также выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий. Надзор осуществляется выборочно, но он не должен быть текущим;

-       по итогам контрольной проверки возможно осуществление как прямых, так и косвенных мер воздействия на объект, тогда в как случае надзора - только косвенных.

Таким образом, в ходе изучения контроля и надзора, несмотря на отсутствие единого мнения среди ученых можно сделать вывод о том, что эти понятия необходимо разграничивать, кроме этого в ходе приведенного анализа становиться очевидным необходимость разграничения содержания этих понятий на нормативном уровне с целью ликвидации коллизий и дуализма.

2. Проблемы исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти

Анализ практики осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе судебной практики позволил выявить следующие две группы проблем исполнения контрольно-надзорных функций органами исполнительной власти:

. Проблемы, связанные с теми или иными недостатками проверяемых обязательных требований (проблемы материального права):

-       отсутствие в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю;

-       устаревание (потеря актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки;

-       избыточность и противоречивость проверяемых требований, отсутствие связи проверяемых требований с обеспечением безопасности;

. Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок и применения мер в отношении фактов выявленных нарушений (процедурные проблемы):

-       дублирование отдельных видов контроля;

-       неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок;

-       отсутствие разграничений полномочий по осуществлению государственного надзора со стороны гражданских и силовых ведомств;

-       непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки;

-       проблемы правоприменительной практики в сфере привлечения к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности, неоправданно высокие санкции за нарушение обязательных требований;

-       неопределенность в отношении того, распространяется ли Закон № 294-ФЗ на отдельные виды контроля или нет;

-       наличие значительного количества видов контроля (надзора), в отношении которых гарантии Закона № 294-ФЗ не распространяются или распространяются не в полной мере.

.1 Проблемы, связанные с недостатками проверяемых обязательных требований

Общая характеристика проблемы

В соответствии со статьей 2 Закона № 294-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются требования, установленные данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В части муниципального контроля предметом такого контроля являются также требования, установленные муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 3 Закона № 294-ФЗ, одним из принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля (надзора) является принцип открытости и доступности для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля [2].

Также открытость сведений об обязательных требованиях следует из специального источника таких требований - нормативных правовых актов.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Между тем практика осуществления государственного контроля (надзора) демонстрирует в некоторых случаях возможность применения обязательных требований и без их официального опубликования. Так, например, в соответствии с подпунктом «г» пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, не требуют государственной регистрации ГОСТы, если они не содержат нормативных предписаний. Между тем сама природа обязательных стандартов подразумевает, что государственные стандарты содержат обязательные требования, рассчитанные на неоднократное применение к неопределенному кругу лиц и, поэтому, являются нормативными. При этом практика пошла по пути признания ГОСТов, не нуждающимися в государственной регистрации, и, следовательно, в официальном опубликовании.

Кроме того, в Российской Федерации в некоторых случаях действуют обязательные требования, принятые еще до распада СССР. С учетом имеющихся тогда особенностей технического регулирования, установления обязательных требований к работам и услугам, правомочиями по разработке и изданию требований наделялись различные исследовательские институты и подведомственные организации органов государственной власти. Впоследствии, изданные ими требования вводились в действие нормативными правовыми актами органов исполнительной власти.

Так, например, до сих пор действуют следующие акты:

-       Инструкция по выполнению футеровок тепловых агрегатов методом торкретирования ВСН 412-80 (разработана ВНИПИ Теплопроект и введена в действие Минмонтажспецстроем СССР 18 марта 1980 г.);

-       Инструкция по устройству молниезащиты зданий и сооружений РД 34.21.122-87 (утв. Главтехуправлением Минэнерго СССР 12 октября 1987 г.);

-       Инструкция о порядке работы водителей на линии РД-200-РСФСР-12-0071-86-05 (утв. Министерством автомобильного транспорта РСФСР 10 января 1986 г.);

-       Система управления охраной труда РД 31.81.01-87 "Требования техники безопасности к морским судам" (утв. решением Министерства морского флота и Министерства судостроительной промышленности от 2 августа 1988 г. N СМ-53/2446);

-       Руководящий документ РД 39-30-499-80 "Положение о техническом обслуживании и ремонте линейной части магистральных нефтепроводов" (утв. Министерством нефтяной промышленности 31 декабря 1980 г.).

Всего в справочно-правовой системе Гарант значится 3318 неотмененных нормативных технических документов, изданных до 1 января 1990 г. Распад СССР и дальнейшее нормотворчество в период 1990-х гг. произвели наслоение на неотмененные обязательные требования СССР. Имея в виду также периодическое неопубликование принимаемых обязательных требований в 1990-х гг. в настоящее время в некоторых сферах государственного контроля (надзора) сложилась ситуация непрозрачности, запутанности и устаревания применяемых обязательных требований органом государственного контроля (надзора), а в отдельных сферах назрела насущная потребность в кодификации и новации проверяемых требований при осуществлении государственного контроля (надзора).

Так, только в сфере проектирования и строительства в 2005 году в фонде нормативной и методической документации числилось 135 СНиПов, принятых и введенных в действие Госстроем СССР, Минстроем России, Госстроем России и т.д.

Ситуация осложняется тем, что согласно пункту 1 статьи 46 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее - Закон № 184-ФЗ), обязательному применению подлежат нормативные документы, изданные до июля 2003 года, только в части, соответствующей целям:

-       защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

-       охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений;

-       предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

То есть, все остальные записи, приведенные в СНиПах, ГОСТах и иных нормативных документах носят рекомендательный характер. Однако на практике практически невозможно разграничить обязательные и рекомендательные части нормативных документов.

Росстандарт в целях решения данной проблемы периодически издает информационные письма, в которых указывает конкретные положения стандартов, подлежащие применению в обязательном порядке (информация Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 июля 2012 г., в которой приведены сведения о продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия (в форме обязательной сертификации) в системе сертификации ГОСТ Р, с указанием нормативных документов, устанавливающих обязательные требования). Именно таким требованиям должна соответствовать продукция при ее обязательной сертификации или декларировании соответствия.

Данная практика соответствует требованиям статьи 46 Закона № 184-ФЗ. Согласно данной норме, нормативные правовые акты Российской Федерации и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на период до вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, размещаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в информационной системе общего пользования в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению структурных единиц (разделов, пунктов) этих актов и документов.

Однако другие органы государственного контроля (надзора) такую практику не используют (Россельхонадзор, Ростехнадзор и т.д.).

Попытки решения проблемы непрозрачности обязательных требований Выполняя поручения и программные документы Правительства Российской Федерации в анализируемой сфере, ведомства систематизируют нормативные правовые источники, устанавливающие обязательные требования, путем фактического размещения на их официальных сайтах перечней таких актов с возможностью скачивания актов, включенных в перечень. Такая практика, бесспорно, является положительной, однако не всегда можно сделать вывод о том, что на сайте размещены исчерпывающие перечни актов.

В ряде случаев уже из названия следует, что перечень носит открытый характер. Например, на официальном сайте Ростехнадзора размещены следующие перечни нормативных правовых актов, являющихся общими для различных областей государственного надзора и устанавливающие обязательные требования, соблюдение которых поверяется:

-       при проведении проверок;

-       при осуществлении федерального государственного надзора в области использования атомной энергии;

-       при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности;