- при осуществлении государственного горного надзора;
- при осуществлении федерального государственного энергетического надзора;
- при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений;
- при осуществлении федерального государственного строительного надзора.
Аналогичные перечни размещены на сайте Росприроднадзора, МЧС России и Росалкогольрегулирования. Такие перечни носят открытый характер.
Необходимость осуществления мероприятий по систематизации и открытию доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки, неоднократно подчеркивалась в различных программных документах, например, в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р однако до настоящего времени работа в данной сфере не завершена.
В итоге в каких-то сферах проблема прозрачности обязательных требований решена полностью. Например, доступ к санитарным правилам, правилам пожарной безопасности в настоящее время ничем не ограничен. Однако в некоторых сферах до сих пор система обязательных требований является непрозрачной. Причиной этого является отсутствие комплексного подхода к решению данной проблемы.
В других отраслях в целом отсутствуют ситуации, когда лица, в отношении которых осуществляется государственный контроль (надзор) не могут получить доступ к обязательным требованиям, соблюдение которых проверяется. Однако, проблема непрозрачности обязательных требований не исчерпывается фактами невозможности получения доступа к таким актам.
Все вышеуказанное диктует необходимость принятия кардинальных мер для обеспечения открытости установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю. Так как поручения об открытии доступа к указанной информации могут оставаться неисполненными и далее, необходимо создание обеспечительных механизмов, лишающих органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля возможности и далее игнорировать существующие требования. Установление таких механизмов позволит проверять административным и судебным органам при рассмотрении дел об обжаловании результатов проверок проверять факт выполнения такого требования путем визуального просмотра официальных интернет-сайтов. Срок, с момента которого обязательные требования должны быть размещены на сайте (издание распоряжения о проведении проверки), надлежит рассматривать как минимально гарантированный и технический. Поскольку проверки проводятся систематически, соблюдение данного требования позволит добиться полного открытия доступа ко всем обязательным требованиям в постоянном режиме. Также в любой момент возможно будет проверить соблюдение указанного требования в каждом конкретном случае.
Решение проблемы непрозрачности обязательных требований позволит
преодолеть и проблему избыточности и противоречивости таких требований. После открытия доступа ко всем обязательным требованиям легче будет выявлять и выносить на общественную экспертизу вопросы их избыточности и противоречивости. Пока обязательные требования находятся в тени, а овладение знаниями о них подразумевает наличие длительного опыта работы в той или иной сфере, затруднительно исключение данной проблемы.
Таким образом, Минэкономразвития России обращает внимание на две актуальных проблемы в сфере закрытости обязательных требований и предлагает соответствующие решения для их устранения:
) Решение проблемы отсутствия в открытом доступе установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю
В части совершенствования регулирования предмета государственного контроля (надзора), муниципального контроля необходимо предусмотреть механизмы, гарантирующие открытие доступа к обязательным требованиям, являющимся предметом проверки. Для этого необходимо закрепить в статье 20 Закона № 294-ФЗ положение о том, что проверка соблюдения обязательных требований, установленных актами, не размещенными на официальном сайте органа по контролю (надзору), должна влечь недействительность результатов проверки (новое основание для признания результатов проверки недействительными). В целях достижения правовой определенности при применении данной нормы необходимо:
а) предусмотреть период, в течение которого отсутствие акта в открытом доступе на официальном сайте органа по контролю может квалифицироваться как грубое нарушение Закона № 294-ФЗ;
б) сделать точное указание на то, какие именно акты и в каком формате должны быть размещены на сайте (в целях исключения формального выполнения данного требования и размещения на сайте только общих актов (например, отраслевых федеральных законов), устанавливающих обобщенные требования в сфере проверки).
Наконец, последним, что необходимо сделать, чтобы гарантировать открытие доступа к актам, устанавливающим обязательные требования, является установление в качестве грубого нарушения требований Закона № 294-ФЗ составление акта проверки без точного указания в нем ссылок на внутренние структурные единицы текста актов, в которых установлены нарушенные обязательные требования и реквизиты таких актов.
Кроме того, считаем целесообразным рассмотреть вопрос о создании на официальном сайте www.regulation.gov.ru или www.pravo.gov.ru раздела, в котором должны быть размещены обязательные требования.
) Решение проблемы устаревания (потери актуальности) применяемых обязательных требований к продукции и процессам, являющихся предметом проверки
В будущем необходимо исключить применение норм и правил, изданных органами государственной власти СССР и РСФСР при осуществлении государственного контроля (надзора). Для этого необходимо вновь утвердить указанные акты соответствующим федеральным органам исполнительной власти.
В качестве обеспечительной меры данной нормотворческой деятельности необходимо в главу 10 Федерального закона № 184-ФЗ внести норму о том, что с 1 января 2015 г. не могут применяться нормативно-технические документы, устанавливающие требования к продукции и процессам, принятые органами и организациями СССР и РСФСР. При необходимости Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти должны вновь утвердить такие акты до 1 января 2015 г.
Также в сфере обязательных требований необходимо принять комплекс мер, направленных на детализацию установления и применения обязательных требований.
Так, для каждого вида контроля необходимо при утверждении положений об осуществлении соответствующего вида контроля, принимаемые постановлениями Правительства Российской Федерации, предусматривать следующие положения:
- в максимально конкретной форме очерчивать требования к поднадзорным объектам по каждому виду контроля, исключая при этом любую возможность возникновения дублирования полномочий по контролю одних и тех же обязательных требований различными органами государственного контроля (надзора);
- определять методы проверки соответствия подконтрольных субъектов установленным требованиям (изучение документов, отбор проб и образцов для проведения экспертиз, осмотр помещения, объяснение ответственного лица и прочее) и способы отбора таких методов для проверки соблюдение конкретных требований (в каких случаях необходимо провести экспертизу, в каких случаях достаточно ограничиться изучением запрошенных документов и т.п.);
- вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) утверждать своими приказами исчерпывающий перечень актов, устанавливающих обязательные требования, подлежащие проверке, и размещать тексты таких актов на официальном сайте органа государственного контроля (надзора);
- вменять в обязанность уполномоченным органам государственного контроля (надзора) в применимых случаях утверждать своими приказами формы карт проверок, подлежащих заполнению при проведении мероприятий по контролю.
Проблемы, связанные с недостатками процедур проведения проверок, будут рассмотрены в настоящем разделе в отдельности.
. Дублирование отдельных видов контроля. Несмотря на общее требование пункта 5 статьи 3 Закона № 294-ФЗ до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований. Особенно много таких ситуаций возникает: - на стыке федерального и регионального государственного контроля (надзора); - на стыке регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; - в тех случаях, когда какое-либо единое полномочие (государственная функция) исполняют одновременно несколько федеральных органов исполнительной власти, каждый в своей сфере (например, регистрация опасных производственных объектов, выдача разрешений на строительство и т.д.). При возникновении необходимости осуществления контроля в связи с исполнением такой единой функции могут возникать ситуации дублирования проверочных мероприятий различных федеральных органов исполнительной власти, если соответствующие поднадзорные сферы четко не разграничены между уполномоченными органами. В результате возникновения дублирования контрольно-надзорных полномочий гарантии Закона № 294-ФЗ остаются нереализованными. Например, требование о том, что плановые проверки не могут проводиться чаще, чем раз в три года, может быть нарушено при проведении проверок соблюдения одних и тех требований различными органами. Это связано с презумпцией того, что предметы плановых проверок, проводящихся различными органами, различны. Поэтому и требование об ограничении проведения проверок во времени практика распространяет на каждый 31 отдельный орган государственного контроля, а не на сферу контроля. Данная ситуация приводит к возникновению судебных споров о допустимости проведения схожих по предмету проверок различными органами в один трехлетний период. Проблема дублирования осуществления различных видов контроля должна решаться применительно к конкретной ситуации возникновения дублирования. Уже сейчас известны наиболее проблемные точки, где дублирование мероприятий по контролю наиболее вероятно (в области ветеринарии, промышленной безопасности и охраны окружающей среды). Минэкономразвития России неоднократно в ежегодных докладах «О состоянии системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации» высказывало озабоченность сложившейся ситуацией в указанных сферах. Необходимо пересмотреть полномочия уполномоченных органов в указанной сфере, создать единые сквозные базы данных, а также наладить межведомственное взаимодействие. В отдельных случаях вопрос должен быть решен в пользу оставления полномочий только за одним из органов.
. Неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок (в части проведения проверки исполнения ранее выданного предписания). В результате анализа правоприменительной практики установлено, что неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок сохраняется в случаях проведения внеплановых проверок по основанию пункта 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами). Узким, но важным является вопрос о допустимости при проведении проверки выполнения требований предписаний проверять соблюдение обязательных требований и фиксировать иные нарушения, не связанные с выданным предписанием. Закон № 294-ФЗ не дает четкого ответа на вопрос о пределах проведения проверки по основанию, предусмотренному в пункту 1 части 2 статьи 10 данного закона. Необходимо ли проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). Правоприменительная практика по этому вопросу также пока не дает четкого ответа. Некоторые суды исходят из того, что должностные лица, проводящие такие проверки и выявившие попутно иные нарушения, обязаны отреагировать на них согласно действующему законодательству (в частности составить протокол об административном правонарушении). В итоге на практике порой складываются ситуации непрерывного проведения проверок по следующему циклу: выявление нарушения - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений - выдача предписания - проверка исполнения предписания и выявление новых нарушений и т.д.
Такой цикл, в настоящее время, формально соответствует нормам Закона № 294-ФЗ, при этом судебная практика по этому вопросу противоречива. В отсутствие конкретизации регулирования порядка проведения внеплановой проверки по исполнению ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений, должностные лица вправе при проведении таких проверок выходить за пределы ранее выданного предписания, если вновь выявленные нарушения обнаружены при проведении мероприятий по контролю в целях проверки соблюдения предписания. Однако, должностные лица не должны проводить специальных мероприятий по контролю, несвязанных с проверкой соблюдения ранее выданного предписания (например, осматривать иные помещения, не относящиеся к проверке исполнения предписания, запрашивать новые документы, не относящиеся к подтверждению выполнения требований, указанных в предписании, проводить отбор проб и образцов для проведения экспертизы не в целях проверки исполнения предписания и прочее). По мнению Минэкономразвития России данный вопрос требует дальнейшего обсуждения и уточнения в Законе № 294-ФЗ. Кроме того необходимо уточнить пределы проведения внеплановой проверки по основанию пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ (истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами). В настоящее время законодательно не установлено, допустимо ли в указанном случае проверять соблюдение обязательных требований исключительно в части проверки выполнения требований ранее выданного предписания или допустимо в ходе такой проверки фиксировать и иные нарушения обязательных требований (незамеченных в ходе первой проверки или возникших после ее проведения). В связи с изложенным необходимо внести изменения в статью 10 Закона № 294-ФЗ, дополнив ее положением о том, что в ходе проведения внеплановой проверки по основанию, предусмотренному пункте 1 части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ, должностные лица не вправе проводить специальных проверочных мероприятий, направленных на выявление нарушений обязательных требований, не связанных с проверкой исполнения ранее выданного предписания. Под специальными проверочными мероприятиями понимается взятие проб и образцов и изучение документов не в целях проверки исполнения предписания, осмотр помещений, отличных от тех помещений, в которых ранее были выявлены нарушения, устранение которых проверяется и т.д.
. Непосредственное возбуждение дела об административном правонарушении как легальная возможность проведения дополнительной внеплановой проверки
Спорным вопросом правоприменительной практики Закона № 294-ФЗ в настоящее время продолжает оставаться вопрос разграничения процедур, необходимых для привлечения лица к административной ответственности и процедур осуществления государственного контроля (надзора) или муниципального контроля. Так, в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ, положения указанного закона не применяются к мероприятиям по контролю при проведении административного расследования. Между тем, именно меры административной ответственности, как правило, являются последствиями осуществленного государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Таким образом, возникает правовая неопределенность по вопросу о применении положений Закона № 294-ФЗ при оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. В случае, если орган государственного контроля (надзора) имеет достаточные основания для возбуждения дела об административном правонарушении в связи с непосредственным обнаружением признаков состава административного правонарушения или обращением граждан, организаций, принципиальным является вопрос обязан ли орган предварять действия, связанные с привлечением к административной ответственности (глава 28 КОАП) проведением внеплановой проверки, или он может сразу преступить к проведению административного расследования, составив протокол об административном правонарушении. Во втором случае фактически обходятся требования Закона № 294-ФЗ, что на практике судами признается правомерным. Поскольку данный вопрос не урегулирован в законодательстве Российской Федерации органы государственного контроля (надзора) действуют по своему усмотрению. Соответственно, если органы контроля сразу приступают к составлению протокола об административном правонарушении без проведения внеплановой проверки, бессмысленно апеллировать к суду о нарушении требований Закона № 294-ФЗ, так как в такой ситуации данный закон не применялся.
Для разрешения данного вопроса требуется уточнение в законодательстве Российской Федерации об административных правонарушениях порядка возбуждения дела об административном правонарушении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
. Проблемы правоприменительной практики при привлечении к административной ответственности за правонарушения в сфере предпринимательской деятельности
Диспропорции в санкциях за нарушение обязательных требований. В настоящее время в санкциях за административные правонарушения, предусмотренные КОАП, сложилась явная диспропорция, связанная с тем, что за отдельные правонарушения установлены неоправданно высокие санкции, а за другие - относительно низкие. При этом не во всех случаях такая дифференциация связана с разной степенью общественной опасности. В 34 статьях КОАП предусмотрено назначение в отношении юридических лиц административного штрафа в размере одного миллиона рублей. В отдельных случаях такие размеры санкций оправданы, в иных - формулировка объективной стороны состава административного правонарушения позволяет назначить существенное административное наказание за различные степени нарушения, в том числе, незначительные (непреднамеренные). Такая проблема существует в тех случаях, когда высокий размер административного штрафа связан с наличием тех или иных грубых нарушений. Однако отсутствие четких требований к степени грубости нарушения и вольные трактовки административным органом такой степени приводят к порой необоснованному назначению более сурового наказания вплоть до административного приостановления деятельности.