Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством, в частности если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.
Комментарий к статье 285
В отличие от бездействия собственника земли (ст. 284) комментируемая статья говорит о прямых грубых нарушениях правил рационального использования земли, вводимых земельным законодательством. Использование собственниками земельных участков вопреки их целевому назначению или использование, которое приводит к существенному снижению плодородия сельхозземель либо к значительному ухудшению экологической обстановки, - лишь некоторые из оснований для принудительного изъятия земельного участка.
Собственники в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса обязаны осуществить мероприятия по охране земель, использовать землю так, чтобы не наносить вред ей как природному объекту и всей окружающей среде, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами. Требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов вводятся с целью не допускать загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв на землях соответствующих категорий. Нарушение этих обязанностей с тяжелыми последствиями - основания для изъятия земельного участка.
Статья 286. Порядок изъятия земельного участка ввиду его ненадлежащего использования
1. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 настоящего Кодекса, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.
2. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов.
3. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.
Комментарий к статье 286
1. Земельный кодекс прямо относит к ведению Российской Федерации изъятие земельных участков для ее нужд, в т.ч. путем выкупа, и к ведению органов местного самоуправления - изъятие земельных участков, в т.ч. путем выкупа, для муниципальных нужд. Акты проведенной административной реформы определили соответствующие полномочия Федерального агентства по управлению федеральным имуществом и его территориальные органы (см. коммент. к ст. 268) в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Федеральным законом от 06.10.2003 изъятие земельных участков в границах поселений для муниципальных нужд, в т.ч. путем выкупа, и земельный контроль отнесены (подп. 20 п. 1 ст. 14) к вопросам местного значения поселения; на межселенных территориях - к вопросам муниципального района (подп. 15 п. 1 ст. 15); в границах городского округа - к вопросам городского округа (подп. 26 п. 1 ст. 16). При этом органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями одноименных органов поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями (п. 2 ст. 15).
Земельный кодекс (ст. 10) относит изъятие земельных участков, в т.ч. путем выкупа земель для нужд субъектов Российской Федерации, к полномочиям последних. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ по установленным Конституцией предметам совместного ведения, каким является земельное законодательство, осуществляются с учетом Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ - СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5005; 2003, N 27 (ч. II), ст. 2709).
2. Правила комментируемой статьи также отсылают к земельному законодательству при установлении порядка обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях, названных в ст. 284 и 285. В то же время Земельный кодекс (ст. 44) указал, что порядок изъятия у собственника участка в подобных случаях устанавливается гражданским законодательством. Земельный кодекс (ст. 54) установил обязательное предупреждение только при принудительном прекращении права на земельный участок и только лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка (землевладельцев, землепользователей - см. коммент. к ст. 287).
Земельный кодекс (ст. 71, 72) ввел новую систему государственного земельного контроля - специально уполномоченными государственными органами, а также муниципальный земельный контроль, осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.
Таким специально уполномоченным федеральным государственным органом в результате административной реформы стало Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (см. Постановление Правительства РФ от 19.08.2004 N 418). Это Федеральное агентство подчинено Министерству экономического развития и торговли РФ. В определенных обстоятельствах оно взаимодействует с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов РФ, осуществляющей государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности (см. Постановление Правительства РФ от 22.07.2004 N 370).
Муниципальный земельный контроль осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
3. Пункт 2 комментируемой статьи исходит из добровольности исполнения принятого решения об изъятии земельного участка органами, названными в п. 1 (см. п. 1 и 2 комментируемой статьи). Тогда, с получением письменного согласия собственника об этом, участок будет продаваться с публичных торгов (см. коммент. к ст. 447 - 449), что дает его собственнику определенные преимущества, в частности коммерческую компенсацию в связи с изъятием участка. Когда собственник возражает против изъятия у него земельного участка, орган, принявший решение об изъятии, заявляет свои требования о продаже участка в судебном порядке.
Статья 287. Прекращение прав на земельный участок, принадлежащих лицам, не являющимся его собственниками
Прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.
Комментарий к статье 287
Если основания и порядок изъятия земельного участка у его собственника урегулированы преимущественно ГК, то основания и порядок прекращения прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим землепользователям и землевладельцам, не являющимся его собственниками, регулируются земельным законодательством.
Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что конституционное требование (ст. 35 Конституции) о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, охватывает не только права собственности, но и другие вещные права. Такая конституционная гарантия, адресованная прежде всего собственникам, во всяком случае не может толковаться как отрицающая государственную защиту других признанных вещных прав граждан и умаляющая в какой-либо мере возможности такой защиты для законных землепользователей. По смыслу ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 35 и ч. 1 ст. 55 Конституции РФ во взаимосвязи с соответствующими международно-правовыми нормами в отношении права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантируемый ст. 35, 45 и 46 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 N 16-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской" - СЗ РФ, 2001, N 52 (ч. II), ст. 5014).
Земельный кодекс установил основания и порядок прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения земельным участком (п. 2 ст. 45) как вещных прав (см. коммент. к ст. 216), прекращения аренды (п. 2 ст. 46), права безвозмездного срочного пользования (п. 1 ст. 47) земельным участком ввиду ненадлежащего использования участка.
Прекращение сервитута (ст. 48 Земельного кодекса) не связано законом с ненадлежащим использованием земельных участков (см. коммент. к ст. 276), хотя по природе сервитута ограниченное пользование должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен (ст. 23 Земельного кодекса).
Права на земельные участки могут быть прекращены принудительно при условии неустранения фактов ненадлежащего их использования после наложения административного штрафа в соответствии с КоАП (гл. 8). После привлечения к административной ответственности лицу выносится предупреждение о допущенных нарушениях с последующим уведомлением исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков (ст. 29 Земельного кодекса). Такое предупреждение должно отвечать необходимым законным требованиям и сделано по форме, установленной Правительством РФ. Если и в этом случае виновный не устраняет названные нарушения, орган, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок (ввиду его ненадлежащего использования) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих участков. Такой орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.
Через 10 дней после принятия и вступления в силу судебного решения о прекращении права на земельный участок этот орган направляет в организацию (орган) по учету объектов недвижимого имущества заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта.
Решение об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования может быть обжаловано в судебном порядке (п. 7 ст. 54 Земельного кодекса).
Таким образом, условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка имеют преимущества перед аналогичными условиями и порядком прекращения права собственности на земельный участок (см. коммент. к ст. 286).
Глава 18. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА
НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ
Комментарий к главе 18
1. Нормы комментируемой главы регулируют отношения, связанные со строго функционально определенными объектами недвижимости в такой сфере, как удовлетворение жилищных потребностей граждан. В удовлетворении этих потребностей наряду с гражданами участвуют коммерческие и некоммерческие организации, Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, иностранные государства, международные организации.
К самостоятельным объектам жилища относятся: непроходная, изолированная жилая комната, имеющая сообщение с местами общего пользования квартиры либо жилого дома; квартира, состоящая из одной или более комнат, имеющая сообщение с местами общего пользования жилого дома либо с улицей, двором, придомовым земельным участком; одноквартирный или многоквартирный жилой дом, имеющий сообщение с улицей, двором, придомовым земельным участком.
Понимание жилища в Гражданском кодексе иное, чем в уголовном и иных отраслях законодательства. Так, УИК использует также понятие "жилое помещение" (ст. 82) как помещение для осужденных в учреждениях уголовно-исполнительной системы. В контексте уголовно-исполнительного законодательства помещение рассматривается как место принудительного содержания (пребывания) человека, отбывающего наказание.
Но объектом норм комментируемой главы является жилое помещение как место исключительно постоянного или преимущественного проживания (ст. 20 ГК), избранное по своей воле, в строго определенном, собственном смысле этого слова, не обремененное другими социальными целями его использования, - отдых, садоводство, учеба, социальное обслуживание, исполнение наказания и т.д., т.е. жилое помещение, функционально предназначенное только для проживания семьи, как постоянная материальная основа ее образа жизни с ведением домашнего хозяйства по месту жительства, наличием социальной инфраструктуры, окружающей среды (стационарное электроснабжение, водообеспечение, теплоснабжение, транспортная доступность и т.п.).
Федеральное законодательство (ст. 27 Конституции и Закон РФ от 25.06.93 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (Ведомости РФ, 1993, N 32, ст. 1227) разделяет понятия "место жительства" и "место пребывания", которые выражены конструктивно в разных типах зданий (строений). Закон РФ от 25.06.93 называет специальные объекты места пребывания - здания (строения) гостиниц, мотелей, кемпингов, турбаз, пансионатов, домов отдыха, санаториев, функционально предназначенные для временного нахождения, подчиненные другим социальным целям; их потребительские свойства имеют диапазон от сборно-разборных конструкций строений до капитальных зданий, отражают временный характер их использования в отличие от жилых домов, отвечающих целям постоянного проживания.
Постоянное или преимущественное проживание предопределяет конструктивно обособленный тип жилища с присущими исключительно ему потребительскими свойствами: безопасность, всепогодность, постоянство сооружения, недвижимость, фундаментальный характер, условия для занятий и ведения домашнего хозяйства проживающими, которые образуют семью.
Потребительские свойства объектов места жительства и места пребывания могут иметь общие технические и санитарные характеристики, что служит основанием для использования тех и других объектов в противоположных целях без изменения титульной принадлежности этих объектов.
Субъективное использование тех или других объектов с той или иной целью не влияет на изначальное, объективное функциональное назначение каждого из них, документально зафиксированное в государственном учете. Но использование жилого помещения не по назначению может привести его к разрушению и соответственно прекращению права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение (см. коммент. к ст. 293).