Дипломная (вкр): Формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета на примере города Бишкек

*Таблица составлена на основе данных источника: материалы официального сайта Министерства финансов КР

Анализ таблицы позволяет сделать ряд выводов:

−  во-первых, прогнозы возможных объемов поступлений средств в бюджет Бишкека на 2014 г. были снижены по сравнению с 2013 г.;

−       во-вторых, рост выполнения плановых показателей по ряду налоговых (роялти, налог с продаж, налог на недвижимое имущество, единый налог, подоходный налог, земельный налог за пользование земель населенных пунктов и земель несельскохозяйственного назначения) и неналоговых отчислений происходил за счет их снижения;

−       устойчивый рост отчислений в бюджет столицы обеспечивается тремя видами налогов: налог на основе обязательного патента, налог на основе добровольного патента и земельного налога за пользование приусадебными и садово-огородными участками.

Таким образом, доходная часть бюджета города Бишкека складывается из налоговых и неналоговых отчислений, поступление которых регулируется Бюджетным кодексом КР. В настоящее время столица является самым доходным муниципальным образованием, которое обеспечивает более половины объема всех поступающих в государственную казну средств. Однако, несмотря это, объем остающихся в местном бюджете средств постоянно сокращается. Внедрение двухуровневой системы бюджета в первый год дало высокие результаты, выразившиеся в росте поступлений от подоходного налога, налога с продаж и налога на основе добровольного патента в 2013 г. Кроме того, важным моментом стало принятие в 2013 г. Закона КР «О статусе столицы КР», в котором норма доходов, надлежащих к отчислению в бюджет столичного муниципалитета, установлена на уровне в 35%.

Однако в целом отмечается снижение объемов доходной части бюджета столицы как на прогнозном уровне, так и фактически. В этом аспекте решающими могут быть как внешние факторы - замедление темпов экономического рота в странах, которые являются основными торговыми и инвестиционными партнерами КР, так и внутренние - ожидания вступления республики в ТС, результирующие в постепенную трансформацию национально-хозяйственной системы страны, сопряженную с сокращением доходов хозяйствующих субъектов

Глава 3. Проблемы и пути решения финансов местного самоуправления на современном этапе

3.1 Проблемы органов местного самоуправления по местному бюджету

В 2011 году исполнилось 20 лет с того момента когда в апреле 1991 года был принят первый закон о местном самоуправлении. К 2011 году данный закон принимался 5 раз (1991, 1992, 2001, 2008, 2011 гг.), за это время были приняты также ряд других законодательных актов в сфере МСУ.

Начиная с первой конституции 1993г., местное самоуправление (МСУ) составляет одну из основ конституционного строя и направлено на обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. В соответствии с новой Конституцией, местное самоуправление - это право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

Согласно пункта 4 статьи 3 Конституции Кыргызской Республики функции и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления разграничены.

За все годы реформирования местного самоуправления в Кыргызстане была только практика принудительного делегирования государственных полномочий органам МСУ. В соответствии со статьей 20 Закона КР «Об основных принципах бюджетного права» средства из бюджета местного самоуправления не должны направляться только на выполнение собственных функций и задач.

На практике до настоящего времени органы МСУ делегированные государственные полномочия выполняют зачастую за счет бюджета местного сообщества. Это вызвано тем, что отдельные министерства и ведомства через отраслевые законы смогли переложить решение собственных проблем за счет доходов местного самоуправления.

В результате подавляющее большинство муниципалитетов, особенно сельских, стали дотационными, иными словами, просящими. И в положение просящих они попали не только потому, что их собственный доходный потенциал незначителен, но и потому, что значительная часть средств местного бюджета направляется на выполнение государственных обязательств, которые должны финансироваться за счет республиканского бюджета. В этих условиях повышение эффективности и качества предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг чрезвычайно затруднено.

Средства местного бюджета, предусмотренные на ремонт инфраструктур (дороги, мосты, водопроводные линии и т.д.) и оказание услуг местному сообществу направляются на выполнение делегированных функций негативно сказывается на качестве работы органов МСУ и порождает недовольство населения. Экономические и бытовые проблемы в многонациональных сообществах, зачастую перерастает в межэтнические конфликты.

В целом, вокруг делегирования органам МСУ государственных полномочий группируется большой круг нерешенных проблем - юридических, административных, финансовых, что не способствует развитию городов и сел и порождает недовольство жителей

Конституционный принцип порядка делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления не получил своего применения в силу отсутствия правоприменительной практики, порядка делегирования и отсутствия механизмов финансирования.

Проблема финансирования делегированных государственных полномочий обсуждается в течении многих лет, но концептуально и кардинально проблема не решается по причине того, что у государства нет последовательной политики по отношению к будущему местного самоуправления в стране^.

Местные бюджеты являются составной частью государственного (консолидированного) бюджета. В соответствии с законодательством Кыргызской Республики о бюджетном праве, местными бюджетами являются бюджеты местного сообщества аила, города, формирование, утверждение и исполнение которых осуществляются органами местного самоуправления.

Общее количество местных бюджетов составляет 484 единиц. Из них, 2 города республиканского значения, 12 городов областного значения, 17 городов районного значения и 453 айыльного аймака.

В целом обьем местных бюджетов постепенно увеличивался с 13,4 миллиардов сомов в 2009 году до 24,9 миллиардов сомов в 2013 году.

В 2014 году объемы местных бюджетов значительно сократился в связи с переводом финансирования образования на республиканский бюджет. Из указанных выше источников доля собственных доходов в 2009 году составила 52,2%, а в 2014 году данный показатель составляет 87,1%.

Общий объем проекта местных бюджетов республики на 2015 год составляет 16 660,3 млн. сомов или по сравнению с 2014 годом увеличился на 804,9 млн. сомов

Доходами местного бюджета, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, являются денежные средства, сформированные от налоговых, неналоговых и иных источников. Доходы состоят из закрепленных (или местных) и регулируемых доходов, а также трансфертов финансируемых из республиканского бюджета.

Собственные доходы местных бюджетов за 2009-2014 годы выросли с 7 миллиардов сомов до 13,8 миллиарда сомов. В 2015 году собственные доходы составят 15, 1 млрд. сом.

Рисунок 4. Развитие местных бюджетов за 2009-2015 гг.

Кроме этого, местным бюджетам предоставляются трансферты из республиканского бюджета,

Категориальные гранты в проекте 2015 года и прогнозах 2016-2017 гг. не предусмотрены в связи с переводом организаций образования на республиканский бюджет.

Размеры выравнивающих грантов ежегодно определяются на основе математической формулы. Так, на 2015 год размеры выравнивающих грантов рассчитаны на уровне 2014 года в сумме 1 349,2 млн. сомов, что по сравнению с в 2013 году (696,1 млн. сомов) больше на 603,7 млн. сомов.

Министерством финансов Кыргызской республики планируется в социальном пакете республиканского бюджета на 2015 год предусмотреть в виде средств, передаваемых из республиканского бюджета в местные бюджеты в сумме 230,0 млн. сомов, на следующие расходы:

компенсация по электрической энергии для высокогорных труднодоступных зон республики - 118,0 млн. сомов;

теплоснабжение города Ош - 105,0 млн. сомов;

на коммунальные услуги и приобретение угля - 7,0 млн. сомов.

Переход на новые принципы межбюджетных отношений сопровождается усилением самостоятельности органов местного самоуправления при формировании и исполнении местных бюджетов и повышением их заинтересованности в увеличении доходного потенциала местных бюджетов через установление максимальных ставок и введением новых видов местных налогов и сборов, в рамках своих полномочий. Это дает органам местного самоуправления большую независимость при решении проблем местного значения.

Система межбюджетных отношений, действующая с 1998 года накопила много проблем и назрела реальная необходимость ее совершенствования. В этом направлении следует модернизировать принципы и формы регулирования взаимоотношений между республиканским и местными бюджетами.

В соответствии с Программой развития местного самоуправления Кыргызской Республики на 2013-2017 годы определены основные направления устойчивого и эффективного местного самоуправления (МСУ), создания условий для реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление и повышения ответственности органов МСУ перед гражданами.

В целях разрешения текущих проблем и задач в условиях финансовой децентрализации основными направлениями на среднесрочный период являются:

§ совершенствование системы межбюджетных отношений;

§  дальнейшее проведение оптимального административно-территориального разделения;

§  обеспечение прозрачности бюджета в системе единого казначейского счета;

§ совершенствование модели децентрализованной бюджетной системы, которая требует финансовой самостоятельности, органам местного самоуправления четкого закрепления расходных полномочий, функций, обязательства и соответствующего разделения и закрепления доходных источников за каждым уровнем бюджетной системы;

§ совершенствование правовых актов, регулирующих систему межбюджетных отношений;

§ продолжение практики внедрения подушевого финансирования системы образования по пилотным проектам;

§  внедрение единой автоматизированной системы отчетности для органов местного самоуправления;

§  совершенствование мер и подходов по расширению налоговой базы органов местного самоуправления.

§  сокращение дотационных органов МСУ путем равномерного распределения совокупного объема налоговых и неналоговых доходов между местными бюджетами до распределения финансовой помощи и путем укрупнения некоторых малообеспеченных органов МСУ;

§  дальнейшее совершенствование методики расчета межбюджетных трансфертов в условиях среднесрочного бюджетного планирования;

§  совершенствование среднесрочного прогнозирования местных бюджетов с учетом экономического плана развития территорий;

§  повышение уровня квалификации работников местных финансовых органов.

Таким образом, бюджетная политика на местах должна быть ориентирована на развитие и на уменьшение дотационных территорий. Необходимо сфокусировать усилия не только на перераспределении общегосударственных ресурсов, но и на поиск, наращивание и эффективное использование имеющихся внутренних резервов, которые будут направлены на местное развитие, ответственное отношение к средствам бюджета, сокращение необоснованных расходов. Следует выстроить рациональную трансфертную политику, продумать совершенные механизмы бюджетного, налогового и иного стимулирования развития территорий, учитывающие местные особенности.

3.2 Совершенствование формирования и исполнения местного бюджета в условиях проведения реформы местного самоуправления (на примере города Бишкек)

Бюджет Бишкека должен формироваться и исполняться в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики, законами «О финансово-экономических основах местного самоуправления», «Об основных принципах бюджетного права», принимаемым на ежегодной основе Законом «О республиканском бюджете» и другими нормативно-правовыми актами, регулирующими бюджетный процесс.

Согласно Закону «О республиканском бюджете на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 гг.», в бюджет Бишкека поступают 2 вида налоговых платежей:

-   общегосударственные (подоходный, налог с продаж, налог за пользование недрами (роялти), налоги на основе добровольного патента и на основе обязательного патентирования, единый налог);

-        местные (земельный и налог на имущество).

         Есть еще платежи неналоговые, которые выплачиваются гражданами в рамках своих обязательств перед государством и всем сообществом.

Налоговые платежи - это основной источник доходов столицы - 87%, на неналоговые платежи приходится 12% и активы составляют 1%.

По сравнению с бюджетами других органов местного самоуправления Кыргызской Республики, где собирается 47% налогов, на бюджет столицы приходится 53%: в нем отражаются также налоги многих предприятий, работающий вне территории города (компания «Кумтор» и другие горнорудные компании, филиалы компаний «Газпром нефть Азия», «Бител», «Мегаком» и пр).

При этом имеется ряд особенностей, которые придают бюджету города Бишкека характеристики, отличные от бюджетов других органов местного самоуправления:

• особые условия расщепления общегосударственных налогов (см. таблицу 3.1);

• наличие широкой налоговой и доходной базы в связи с тем, что основные налогоплательщики сосредоточены и зарегистрированы в Бишкеке.

Таблица 5

Особенности бюджетов ОМСУ КР

Доходную базу бюджета Бишкека составляют также местные налоги - земельный налог и налог на имущество, а также неналоговые поступления и трансферты, поступающие из республиканского бюджета.

Возникает вопрос, достаточно ли этих доходов, чтобы обеспечить деятельность мэрии Бишкека и качественно оказывать услуги горожанам?

Руководители мэрии считают, что этих средств крайне недостаточно, что государство забирает у Бишкека львиную долю доходов. Однако анализ фактических поступлений по видам налогов (таблица 3.2) показывает, что бюджет Бишкека получает все финансовые средства, причитающиеся ему в соответствии с Законом «О республиканском бюджете». То есть, государство в лице налоговой службы и Казначейства выполняет свои обязательства на 100%. По таким же правилам живут все органы местного самоуправления Кыргызской Республики.