Дипломная (вкр): Формирование муниципальных финансов в условиях двухуровневой системы бюджета на примере города Бишкек

В местных бюджетах образуются резервные фонды органов местного самоуправления в пределах до 1 процента к объему их расходов (без учета резервных фондов).

В целях аккумулирования дополнительных финансовых ресурсов и их рационального использования в неблагоприятные периоды для экономики страны и бюджетной системы, а также для финансового обеспечения социально значимых мероприятий формируется Резервный фонд Кыргызской Республики. Порядок формирования и использования Резервного фонда Кыргызской Республики определяется Президентом Кыргызской Республики.

Согласно статье 22, органы местного самоуправления самостоятельно отвечают по обязательствам, возникшим в связи с несбалансированностью соответствующего бюджета.

Органы местного самоуправления, ответственные за расходование бюджетных средств, несут установленную законодательством Кыргызской Республики персональную ответственность за нарушение финансовой дисциплины и невыполнение обязанностей, связанных с исполнением бюджета.

Министерство финансов Кыргызской Республики при исполнении местных бюджетов осуществляет контроль за правильностью распределения общегосударственных налогов, правильностью исчисления и целевым использованием трансфертов из республиканского бюджета.

В случаях нарушения размера и порядка зачисления общегосударственных налогов и других доходов, нецелевого использования трансфертов Министерство финансов Кыргызской Республики имеют право приостанавливать финансирование всех видов межбюджетных трансфертов.

муниципальный финансовый местный бюджетный

Глава 2. Анализ муниципальных финансов на примере мэрии г. Бишкека

2.1 Бюджетный процесс муниципальных органов управления

В Конституции Кыргызской Республики местное самоуправление определяется в качестве права населения самостоятельно решать вопросы местного значения в своих интересах. В этом отношении особую важность приобретает деятельность органов местного самоуправления в финансовой сфере, в частности, процесс формирования и исполнения бюджета. Четко отлаженный бюджетный процесс закладывает основу не только экономической и социальной стабильности местных сообществ и государства в целом, но и детерминирует высокую активность граждан в области гражданских инициатив.

В финансово-правовой литературе существует два подхода к понятию «бюджетный процесс». В узком значении под бюджетным процессом понимают процесс составления и принятия нормативно-правового акта, в котором расписаны доходная и расходная части денежных фондов государства. В широком значении бюджетный процесс предполагает регламентированную законодательством деятельность органов власти в сфере составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджета, а также мониторинга соблюдения закона о бюджете. При этом данные определения применимы как на государственном уровне, так и на уровне органов местного самоуправления. В настоящей работе представляется целесообразным рассмотрение бюджетного процесса в ракурсе широкого подхода, используемого в Бюджетном кодексе КР. «Бюджетный процесс - процессы, проводимые на основании бюджетного законодательства, по составлению бюджета, рассмотрению, утверждению и контролю исполнения, а также процессы по составлению отчета об исполнении бюджета и осуществлению контроля за соблюдением бюджетного законодательства».

Государственная бюджетная система КР является двухуровневой и состоит из местного и республиканского бюджетов. Согласно Закону КР «О местном самоуправлении» государство гарантирует финансовую самостоятельность органов местного самоуправления через перевода в их ведение, прежде всего, вопросов формирования, утверждения и исполнения местного бюджета.

Местный бюджетный процесс направлен на организацию функционирования системы жизнеобеспечения городов, поселков и аильных объединенных сообществ, определение социально-экономического планирования, а также предоставление местному населению социальных и культурных услуг. Согласно Бюджетному кодексу КР, полномочия органов местного самоуправления по бюджету сводятся к:

-  составлению, обсуждению и установлению порядка утверждения проекта бюджета;

-       принятию и исполнению бюджета, а также обеспечению контроля его реализации;

-       составлению и утверждению отчета об исполнении бюджета;

-       составлению и реализации сметы по доходам и расходам;

-       обеспечению соблюдения бюджетного законодательства.

В свою очередь, отправление данных полномочий осуществляется представительными и исполнительными органами местного самоуправления в рамках четырех этапов, на которые подразделяют бюджетный процесс:

) составление бюджета;

) рассмотрение и утверждение бюджета;

) исполнение бюджета;

) отчет об исполнении бюджета

Первый этап бюджетного процесса можно подразделить на два подэтапа. Первый подэтап включает утверждение депутатами местных кенешей показателей, которым должен соответствовать бюджет будущего года: предельный порог дефицита местного и истопники его финансирования, объемы трансфертов, общие суммы и суммы классификационных групп доходов и расходов, бюджетные программы, которые должны быть профинансированы за счет местного бюджета. В свою очередь, утверждаемые показатели базируются на предоставляемых вместе с проектом решения о бюджете органам местной исполнительной власти материалах: анализе исполнения бюджета текущего года, прогноза доходной и расходной части бюджета, анализе плана реализации стратегических направлений развития города, а также анализе соотношения местного бюджета с республиканским.

На втором подэтапе местные финансовые органы исполнительной власти составляют проект бюджета на основе утвержденных депутатами показателей, руководствуясь: параметрами бюджетной политики предшествующих и последующих бюджетных годов, показателями социально-экономического развития республики в целом и местного сообщества в частности, курсом монетарной политики Национального Банка Кыргызской Республики, средними показателями ежегодно поступающих доходов в местный бюджет, планом социально-экономического развития местного сообщества, а также объемами трансфертов, которые, согласно закону о республиканском бюджете, перераспределяются между двумя бюджетными уровнями.

На втором этапе бюджетного процесса подготовленный местными исполнительными органами проект решения местного кенеша о бюджетена следующий финансовый год представляется на обсуждение и утверждение депутатам.

Третий этап бюджетного процесса представляет собой реализацию утвержденного на сессии депутатов местных кенешей проекта бюджета исполнительными органами, местными финансовыми органами и налоговой инспекцией Кыргызской Республики, которые в пределах своих полномочий обязаны обеспечить поступление всех доходов и целевое использование бюджетных средств в соответствии с перечнем распределении бюджета. При этом следует отметить, что в течение финансового года депутаты местных кенешей, исходя из социально-экономической конъюнктуры и текущих результатов исполнения местного бюджета, обладают правом внесения изменений в утвержденный бюджетный план. Они могут инициировать решение об уменьшении или увеличении объемов расходов и доходов, порога дефицита.

При этом, согласно 17 Закона КР «О принципах бюджетного права», оставшиеся на конец финансового года суммы в результате перевыполнения доходной части бюджета или экономии расходов остаются на балансе местного бюджета и не подлежат изъятию. В свою очередь, недополученные доходы не подлежат компенсации из республиканского бюджета. Вместе с тем, согласно статье 145 Бюджетного кодекса КР, если объем недополученных доходов составит 10% от запланированного уровня, то местные органы исполнительной власти должны подготовить проект решения о сокращении расходов или их приостановлению для местного кенеша.

На четвертом этапе бюджетного процесса управляющими средствами местного бюджета и потребителями бюджетных средств составляются отчеты об исполнении местного бюджета в соответствии с бюджетной классификацией по утвержденной бюджетной структуре. В свою очередь, данные отчеты анализируются и обобщаются, а затем составляется общий годовой отчет по исполнению бюджета, оформленный в соответствии с утвержденными Министерством финансов параметрами, и в установленные сроки местные исполнительные органы представляют его на рассмотрение и утверждение депутатам местных кенешей.

Данный бюджетный процесс характеризуется закрытостью для гражданского общества ввиду сложного формата представления данных. В силу этого в 2014 г. мэрией города Бишкека и сотрудниками Института политики развития при финансовой поддержке Британского министерства по международному сотрудничеству был запущен проект «Повышение уровня прозрачности и подотчетности бюджетного процесса города Бишкека». Данный проект нацелен на:

-  разработку механизмов привлечения горожан к оценке эффективности расходования бюджетных средств;

-       нормативное оформление участия граждан в бюджетном процессе;

-       информирование граждан о бюджете города в доступной для них форме.

В результате реализации данного процесса должны быть закреплены механизмы обеспечения прозрачности городского бюджета и финансовой подотчетности муниципалитета.

К настоящему времени одним из основных результатов реализации данного проекта стал «Гражданский бюджет города Бишкека-2014», который представляет собой упрощенное представление информации о формировании бюджета столицы Кыргызской Республики, его доходах и расходах, позволяющий горожанам проследить направления и объемы использования городских доходов и дать оценку их эффективности. Следовательно, горожане получили возможность оказания влияния на процесс принятия решений по улучшению составления и исполнения бюджета, т.е. участия в муниципальном бюджетировании.

Отличительной чертой бюджета Бишкека являются большие объемы финансирования социальной сферы - здравоохранения и образования, которые составляют более 50% всего бюджета города. При этом, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики, данные статьи расходов должны финансироваться из республиканского бюджета. В результате, в городском бюджете становится невозможным предусмотреть обеспечение в полной мере исполнение данных статей расходов. В частности, доходы городского бюджета не позволяют полностью исполнять нормативы Программы государственных гарантий по предоставлению услуг в сфере здравоохранения. Наглядно это можно продемонстрировать в виде нижеследующей таблицы.

Таблица 1

Соотношение нормативов финансирования государственных гарантий из республиканского и городского бюджета*

*Таблица составлена на основе данных источника: Гражданский бюджет города Бишкека -2014

Ввиду этого в последние годы в столице страны возникли проблемы по формированию и исполнению бюджета, связанные с нарушением принципов планирования и взвешенного, сбалансированного подхода в прогнозировании на предстоящие годы, отсутствием четких приоритетов в условиях ограниченности бюджетных ресурсов, увеличением несвойственных местному бюджету расходов. Так, развитие инфраструктуры новостроек входит в сферу ответственности муниципалитета Бишкека и оценивается в размере 1,5 млрд. сомов.

Между тем, с 2010 г. удельный вес местного бюджета в общем объеме получаемых городом доходов снижался, что обусловлено в первую очередь, сокращением доли местных налогов в общем объеме собираемых по городу налогов. Так, в 2010 г. этот показатель составлял 25,4%, в 2011 г. - 24,5% и в 2012 г. - 20%. Негативную тенденцию можно наглядно отразить в виде нижеследующего графика.

Рисунок 1. Динамика удельного веса бюджета г. Бишкека к общему объему получаемых доходов (в %)

Как следствие не выполнялись прогнозы доходной части бюджета города, утвержденные Бишкекским городским кенешем депутатов по доходам. В частности, в 2010 г. утвержденный бюджет по доходам был не выполнен на 403,7 млн. сомов, в 2011 г. - на 453,4 млн. сомов, в 2012 г. - 727,0 млн. сомов. В результате, произошло недофинансирование расходов. Сумма недофинансирования расходов составила 204,4 млн. сомов за2010 г., 455,1 млн. сомов - за 2011 г., 1010,6 млн. сомов - за 2012 г.

Ситуация стала меняться в лучшую сторону после внедрения в Кыргызской Республике в 2012 г. двухуровневой системы бюджета. Ранее ее структурными единицами, наряду с городскими и сельскими муниципалитетами, выступали районные администрации, которые получали основную часть средств, выделяемых из республиканского бюджета. В частности, в 2003 г. из республиканского бюджета 253 млн. сомов в качестве выравнивающих грантов было направлено в местные бюджеты. При этом непосредственно в бюджеты городов и сел поступило всего 50 млн. сомов. Оставшаяся часть средств была переведена на баланс районных администраций. Такая бюджетная система обусловливала, с одной стороны, высокие коррупционные риски, с другой - неэффективность освоения средств республиканского бюджета, а также торпедирование развития института местного самоуправления на фоне снижения заинтересованности местного сообщества в увеличении доходов муниципалитетов. Так, на долю сорока районных администраций в 2011 г. приходилось 54,5 % средств местного бюджета и только 45,5% на 459 айыл окмоту и 25 городов.

Внедрение двухуровневой бюджетной системы позволило увеличить объем финансирования городских и сельских муниципалитетов за счет увеличения налоговых отчислений в местные бюджеты. Измененные нормативы налоговых отчислений в сравнении с предыдущими представлены в нижеследующей таблице:

Таблица 2

Нормативы налоговых отчислений в местные бюджеты