Так, в 1994 году при первом административно-территориальном устройстве было допущено противоречие между двумя законами: Законом о местном публичном управлении Закон от 7 декабря 1994 года «О местном публичном управлении Республики Молдова». Monitorul Oficial. 14.01.1995. № 3-4. Утратил силу согласно ЗП от 6 ноября 1998 года. MO 14-15/60 от 12 февраля 1999 года., в котором была заложена концепция местной автономии и децентрализации публичного управления, и Законом об административно-территориальном устройстве, Закон от 7 декабря 1994 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова». Monitorul Oficial. 14.01.1995. № 3-4. Утратил силу согласно ЗП от 6 ноября 1998 года. MO 14-15/60 от 12 декабря 1999 года. который практически сохранял предыдущее фрагментированное территориальное устройство, состоявшее из 40 районов и более 900 административно-территориальных единиц первого уровня, характерное для командно-административной, централизованной системы управления [Simboteanu, 2015. Р. 177-178]. Это послужило причиной несостоятельности результатов в эволюции местного публичного управления, что привело к необходимости новой административно-территориальной реформы.
При проведении второго административно-территориального устройства в 1998 году47 после тщательного экономического, социального, демографического и иного анализа, основанного на научных принципах и с учетом местных исторических традиций в территориальном устройстве, при поддержке иностранных партнеров по развитию это противоречие было устранено. Вместо 40 предыдущих районов было образовано 12 административно-территориальных единиц второго уровня, в том числе 10 уездов, муниципий Кишинэу и АТО Гагаузия [Simboteanu, 2016. C. 276-277].
Это способствовало созданию более благоприятных условий для внедрения местной автономии и укрепления административной способности административно-территориальных единиц обоих уровней. Таким образом удалось структурно и функционально приблизить молдавскую модель административно-территориального устройства к европейским стандартам и, что немаловажно, к национальной исторической традиции, так как в досоветском периоде в Бессарабии существовали от шести до девяти уездов.
Рисунок 12. Административно-территориальное устройство Республики Молдова
Если бы начатые в 1998 году преобразования нашли бы свое продолжение, то ныне Республика Молдова имела бы разрешенную проблему территориального устройства. Но в 2001 году был принят новый закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова Закон от 27 декабря 2001 года «Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова». Monitorul Oficial. 29.01.2002. № 16. Версия в силе с 20 октября 2017 года согласно ЗП 10 от 21 сентября 2017 года. MO 364-370/610 от 20 октября 2017 года., который вошел в силу в 2003 году одновременно с проведением всеобщих местных выборов. Партия коммунистов, находящаяся в то время у власти, провела новую административно-территориальную реформу больше из политических соображений, без учета научных критериев и национальных традиций [Cornea, 2017. P. 431-432]. Было восстановлено фрагментированное устройство территории. В результате в настоящее время в Республике Молдова действуют (без учета левобережья Днестра) 35 административно-территориальных единиц второго уровня, в том числе 32 района, муниципий Кишинэу, муниципий Бэлць, АТО Гагаузия и 913 административно-территориальных единиц первого уровня, в том числе девять муниципий, 44 города, 860 сел (коммун) (рисунок 12).
Административно-территориальные единицы в своей совокупности образуют территориальное единство страны, а органы публичной власти административно-территориальных единиц образуют систему местного публичного управления.
Перспективы административно-территориального устройства. Начиная с 2009 года возобновляются поиски оптимизации административно-территориального устройства Республики Молдова. Эти идеи под различными формулировками были изложены в Программах деятельности Правительства Программа деятельности Правительства Республики Молдова на 2016-2018 годы. http://www.gov.md/ro/advanced-page-type/ government-activity-program, в Национальной стратегии децентрализации Закон об утверждении Национальной стратегии децентрализации и Плана действий по внедрению Национальной стратегии децентрализации на 2012-2018 годы. Monitorul Oficial. 13.07.2012. № 143-148. Наименование изменено ЗП 168 от 15 июля 2016 года. MO 293-305 от 9 сентября 2016 года., в Стратегии реформирования публичного управления на 2016-2020 годы Постановление Правительства Республики Молдова от 25 июля 2016 года «Об утверждении Стратегии реформы публичного управления на 2016-2020 годы». Monitorul Oficial. 12.08.2016. № 256-264.. Суть этих поисков состоит в признании неэффективности нынешней фрагментированной системы административнотерриториального устройства, которая создает множество преград к внедрению истинной децентрализации и созданию экономических и финансовых условий для реализации местной автономии. Работу в данном направлении ведут Национальный совет по реформированию публичного управления во главе с Премьер-министром как координатором и рабочая группа по административно-территориальной реформе Постановление Правительства Республики Молдова от 12 октября 2015 года «О Национальном совете по реформе публичного управления». Monitorul Oficial. 23.10.2015. № 291-295..
Исходя из этого, в настоящее время на уровне Правительства разрабатывается Концепция предстоящей административно-территориальной реформы. В этих целях Академия публичного управления с поддержкой Государственной канцелярии, иностранных партнеров по развитию с участием представителей центральных и местных органов власти, неправительственных организаций проводит ряд мероприятий в виде дискуссионных форумов, способствующих изучению различных подходов к предстоящей реформе, чтобы не допустить повторения предыдущих ошибок Reforma administrativ-teritoriala discutata la Academia de Administrare Publica in cadrul unui Atelier de lucru. http:// cancelaria.gov.md/ro/content/reforma-administrativ-teritoriala- discutata-cadrul-unui-at.
Отметим, что несвоевременные решения, выдвинутые самой жизнью объективные преобразования, нарушение принципа последовательности и необратимости, в нашем случае в административно-территориальном устройстве, приводят к накапливанию проблем, требующих нового разрешения.
Система государственной и муниципальной службы
Становление, правовые основы и принципы организации государственной и муниципальной службы
С инициированием общественных преобразований после приобретения независимости стало очевидным, что их реализация возможна только с наличием хорошо подготовленного кадрового потенциала, способного работать в новых демократических условиях, основанных на плюрализме, многопартийности, конкурентности и транспарентности.
В целях определения основ организации государственной службы в Республике Молдова, правового положения государственных служащих, их социальной защищенности и регулирования отношений в сфере государственной службы 4 мая 1995 года был принят Закон № 443 «О государственной службе» Закон от 4 мая 1995 года № 443-XIII «О государственной службе». Monitorul Oficial. 02.11.1995. № 61.. Закон установил правовые основы организации государственной службы в Республике Молдова и основы правового статуса государственных служащих, положил начало законодательной констатации обособления государственной службы важнейшего механизма государственного управления от иных видов трудовой деятельности. Отметим, что в Республике Молдова государственная и муниципальная служба регламентируются одним законом.
Следующим шагом в этом направлении было принятие Парламентом Республики Молдова 18 июля 2002 года постановления «Об утверждении концепции кадровой политики в области государственной службы», что явилось важным этапом в совершенствовании взглядов на роль и функции государственной службы в условиях демократизации и активного реформирования общественных отношений. Концепция содержала глубокий анализ факторов, отрицательно влияющих на процесс демократизации и совершенствования государственной службы. В социально-политической и экономической сферах страны к этому времени произошли радикальные перемены, которые привели к существенным преобразованиям в государственных структурах, в отношениях между центральными и местными органами публичной власти в контексте децентрализации власти. Все это, как подчеркивается в концепции, в свою очередь, привело к изменению функций и характера труда государственных служащих. Именно поэтому была поставлена задача внедрить в практику управления человеческими ресурсами государственной службы следующие процедуры: набор и отбор кадров; периодическое оценивание деятельности государственных служащих; непрерывное профессиональное совершенствование государственных служащих; профессиональную карьеру государственных служащих; введение механизма сбора, хранения и использования информации о государственных служащих. Новые подходы в кадровой политике имели цель существенно повлиять на всю деятельность государственной службы и обеспечить реализацию принципов гуманизма, гласности, объективности и социальной справедливости. В концепции впервые были представлены характеристики оценки деятельности государственных служащих, профессионального совершенствования государственных служащих и их карьеры, а также методы сбора, хранения и использования информации о государственных служащих.
Концепция о кадровой политике в области государственной службы и Закон «О государственной службе» 1995 года явились концептуальными и правовыми основами институционализации государственной службы страны и сыграли важную роль в становлении и развитии государственной службы на начальном этапе реформы.
Вместе с тем многие преобразования, которые периодически предпринимались в государственном аппарате, не приводили к ощутимым результатам, влияющим на его деятельность. Государственный аппарат не смог стать вполне эффективным проводником политики, проводимой в интересах населения. В связи с изменением концептуальных подходов к государственной службе и в целях обеспечения прозрачной и эффективной государственной службы в интересах общества и государства возникла необходимость пересмотра существовавшей системы в области государственной службы.
В связи с этим Парламент 4 июля 2008 года принял новый Закон № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего» Закон от 4 июля 2008 года № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего». Monitorul Oficial.
23.12.2008. № 230-232., в соответствии с которым в Республике Молдова начала функционировать новая, адаптированная к вновь возникшим потребностям модель государственной службы. Внедрение в практическую деятельность положительного международного опыта в данной области способствовало периодическому обновлению соответствующих нормативных актов.
Для поступления на государственную должность кандидат должен соответствовать следующим условиям: являться гражданином Республики Молдова; владеть государственным языком; быть младше 63 лет, годным по состоянию здоровья; иметь необходимое образование, предусмотренное для соответствующей государственной должности; не иметь непогашенных судимостей; в отношении него не должен быть установлен запрет на занятие государственной должности, вытекающий из констатирующего акта Национального органа по неподкупности. Для замещения государственных должностей в органах публичной власти требуется высшее образование, подтвержденное дипломом лиценциата или равноценным документом об образовании, исключение составляют исполнительные государственные должности в органах местного публичного управления первого уровня и должность секретаря судебного заседания, на которые при необходимости могут зачисляться лица со средним специальным образованием, подтвержденным соответствующим дипломом.
Кандидат на замещение государственной должности должен отвечать также минимальным специфическим требованиям для занятия соответствующей должности, установленным в Едином классификаторе государственных должностей, утвержденном Законом от 21 июля 2011 года № 155. Орган публичной власти может установить и другие специфические требования относительно специальности образования, знаний, профессиональных навыков поведения, необходимых для исполнения государственной должности, с их указанием в должностной инструкции по государственной должности.
Оценка эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих производится ежегодно путем сравнения на основе оценочных критериев результатов, достигнутых в оцениваемый период, и поставленных задач. Задачи каждому государственному служащему ежегодно устанавливаются руководителем органа публичной власти, в котором осуществляет деятельность государственный служащий. По результатам оценки профессиональных достижений государственному служащему выносится одна из следующих оценок: «отлично», «хорошо», «удовлетворительно», «неудовлетворительно». Результаты оценки профессиональных достижений государственного служащего учитываются при принятии решений:
а) о присвоении классного чина; б) о выдвижении на более высокую государственную должность; в) об увольнении с государственной должности. Порядок оценки профессиональных достижений государственного служащего утверждается Правительством. Процедура оценки состоит из двух этапов: заполнение оценочной карточки и проведение собеседования. Оценка профессиональных достижений государственных служащих руководителей высшего звена производится оценочной комиссией, члены которой назначаются Премьер-министром.
Система должностей государственной и муниципальной службы
Государственные и муниципальные должности классифицируются по определенным критериям. В соответствии с Законом от 4 июля 2008 года № 158 «О государственной должности и статусе государственного служащего» и Законом от 21 июля 2011 года № 155 «Об Едином классификаторе государственных должностей» в Республике Молдова существует следующая классификация государственных должностей:
1. В соответствии с уровнем полномочий обладателя государственные должности подразделяются на следующие категории:
а) высшие руководящие государственные должности;
б) руководящие государственные должности;
в) исполнительные государственные должности.