В Республике Молдова степень доверия граждан к государственным учреждениям определяется на основе регулярных опросов общественного мнения.
За последние 10 лет независимо от отчетного года церковь, местные органы власти и армия являются институтами, пользующимися наибольшим доверием среди населения (рисунок 16).
Данные за 2012 год показывают, что 87 % молдаван доверяют церкви, что является самой высокой долей общественного доверия за последнее десятилетие. Что касается динамики доверия, то его уровень рос с 2010 года (73,7 %) до 87,1 % в 2012 году, после чего плавно снижался, достигнув 68 % в 2017 году, а с 2018 года вновь регистрирует рост. Доверие к органам местного публичного управления в 2010 году составило 48 %, после чего несколько снизилось в последующие годы, а в 2014 году достигло 55 %. В последующие годы динамика доверия снижалась (2015 год 52 %; 2016 год 37,6 %; 2017, 2018 годы 41 %), для того чтобы в 2019 году продемонстрировать самую высокую долю за последние десять лет 59 %. Доверие населения к армии варьировалось в пределах 40 % в период между 2010 и 2019 годами.
Парламент, Правительство, Президент, политические партии это основные действующие лица политической системы. Учитывая их важность, доверие граждан к этим институтам можно интерпретировать как показатель поддержки политической системы. В 2010 году все четыре института страдали от недостатка доверия: только 32 % граждан доверяли Правительству, по 29 % Президенту и Парламенту и только 20 % граждан доверяли политическим партиям. В течение 2011-2014 годов позиционирование четырех государственных институтов оставалось неизменным: Правительство пользовалось наибольшим доверием, за ним следовали Президент, Парламент и политические партии. Более того, данные властные институты имеют схожие траектории на протяжении последнего десятилетия. В 2015-2016 годах доверие граждан ко всем государственным институтам упало до 5-7 % в результате политического кризиса 2015 года. С 2017 года доверие граждан к Президенту, Правительству и Парламенту медленно росло, достигнув 41 % для Президента, 30 % для Правительства и 23 % для Парламента в 2019 году (рисунок 17).
Рисунок 16. Уровень доверия граждан к различным институтам
Рисунок 17. Доверие граждан к политической системе
Объяснение этой ситуации кроется в структуре институтов: граждане склонны больше доверять учреждению, которое они могут персонализировать, чем учреждению, с которым они не могут связать человека. С этой точки зрения Правительство представлено главным образом Премьер-министром, а институт президентства Президентом. Парламент, в свою очередь, является гораздо более диффузным институтом он имеет большое количество членов и не имеет четко определенного представителя с точки зрения общественного имиджа этого института, а политические партии являются категорией, образованной большим количеством действующих лиц с различными интересами.
Формы и механизмы обеспечения открытости и подотчетности органов государственной и муниципальной власти гражданам
Конституция Республики Молдова закрепляет право на информацию, которая является основой принципа прозрачности в деятельности органов государственной власти. Эта конституционная норма разработана в Законе от 2000 года о доступе к информации, который создал общую нормативную базу, регулирующую доступ к официальной информации, повысил эффективность информирования населения и контроля гражданами деятельности органов публичной власти, стимулировал формирование мнений и активного участия населения в принятии решений в духе демократии.
Республика Молдова приняла ряд законодательно-нормативных и институциональных мер, направленных на создание эффективной системы прозрачности принятия решений, обеспечение вовлечения гражданского общества в процесс принятия решений. Национальная правовая база содержит несколько положений, которые регулируют участие гражданского общества в процессе принятия решений, содержащихся в ряде нормативных актов. В то же время Республика Молдова является одной из немногих стран в мире, которые имеют специальный нормативный акт в области информации, консультаций и участия граждан. Это Закон от 2008 года о прозрачности в процессе принятия решений, который устанавливает правила, применимые для обеспечения прозрачности в процессе принятия решений органами центрального и местного публичного управления, другими органами публичной власти и регулирует их отношения с гражданами, объединениями, созданными в соответствии с законом для участия в процессе принятия решений.
Под действие этого закона подпадают центральные органы государственной власти: Парламент, Президент Республики Молдова, Правительство, автономные органы публичной власти, специализированные органы центрального публичного управления, а также органы местного публичного управления органы автономных территориальных единиц с особым правовым статусом, органы местного публичного управления. Впоследствии был разработан Регламент о процедурах обеспечения прозрачности в процессе разработки и принятия решений для обеспечения единообразного применения положений закона.
Прозрачность, подотчетность, участие граждан и доверие граждан к Правительству и местным органам власти продолжают оставаться основными проблемами. Республика Молдова была одной из первых стран в регионе, которая приняла методологию публикации открытых данных и институционализировала должность координатора открытых данных в каждом министерстве. Республика Молдова в настоящее время реализует четвертый национальный план действий по открытому управлению, основанный на принципах доступа к информации, открытых данных, участии граждан и прозрачности.
Центральные органы власти зачастую утверждают, что децентрализация, и особенно финансовая децентрализация, не может быть реализована в полном объеме, поскольку местные выборные представители не готовы обеспечивать эффективное и ответственное управление на своем уровне при соблюдении подотчетности. Это частично соответствует действительности. Крайне актуальным вопросом является политическая культура на местном уровне избыточная политизация общественной жизни создает угрозу того, что вместо совместной работы местных органов власти и общества над решением проблем населения возникнет политическая поляризация.
Существенным барьером для обеспечения открытости и подотчетности органов государственной и муниципальной власти гражданам является относительно ограниченное участие граждан в общественно-политической жизни. Такая ситуация возникает отчасти из-за того, что вопрос участия граждан в процессах принятия государственных решений и управления государством на центральном и местном уровнях определены законом недостаточно. Однако в действительности граждане не всегда готовы выступать в защиту собственных прав и интересов, особенно на местном уровне, а также осуществлять контроль за деятельностью местных выборных органов.
Согласно данным опросов, уровень доверия граждан к местным органам власти значительно ниже в столице и других городских агломерациях по сравнению с сельской местностью. Тем не менее доверие к органам местного самоуправления достаточно высок по сравнению с другими общественными институтами -- местное самоуправление входит в «тройку лучших» вместе с церковью и вооруженными силами.
Степень и формы вовлеченности граждан в процессы принятия государственных решений и управления государством
Одним из важных законов, который определяет степень и формы вовлеченности граждан в процессы принятия государственных решений и управления государством, является Закон о прозрачности процесса принятия решений. Органы публичной власти в соответствии с данным законом проводят консультации с гражданами, созданными в соответствии с Законом объединениями, иными заинтересованными сторонами по проектам нормативных и административных актов, которые могут иметь социальные, экономические, природоохранные последствия (для образа жизни и прав человека, для культуры, здоровья и социальной защиты, для местных сообществ и общественных услуг). Органы публичной власти в соответствии с Законом обязаны принимать в зависимости от обстоятельств необходимые меры для обеспечения возможности участия граждан и объединений, иных заинтересованных сторон в процессе принятия решений.
Участие в процессе принятия решений означает, что общественность, в особенности гражданское общество, а также другие заинтересованные стороны и участники должны иметь возможность участия в разработке политики и законодательства, которые затрагивают или могут затрагивать их интересы. Эффективное гражданское участие и прозрачный процесс принятия решений способствуют повышению качества решений, принимаемых на политическом и законодательном уровне, расширяют возможности для их успешной реализации и служат повышению общественного доверия к государственным учреждениям.
Представительная демократия и открытый, прозрачный процесс принятия решений включают в себя эффективный и регулярный диалог и участие объединений граждан в разработке и анализе политики и практики органов государственной власти, а также законов и изменений в законодательстве. В частности, открытые и прозрачные процессы принятия решений должны вести к эффективному и подлинному участию тех объединений граждан, чьи интересы в первую очередь зависят от обсуждаемых политических и законодательных решений. Право на участие в ведении общественных дел также подразумевает право на то, чтобы критиковать органы государственной власти и выдвигать предложения по улучшению их деятельности, а также привлекать внимание к любым аспектам их деятельности, которые могут воспрепятствовать продвижению, защите или осуществлению прав человека и основных свобод.
Органы государственной власти также обязаны активно подключать общественные объединения к участию в осуществлении надзора над работой государственных учреждений и ведомств. НПО могут внести свой вклад в процесс принятия решений благодаря накопленным знаниям и независимой экспертизе. Это способствует тому, что органы управления на всех уровнях от местного и регионального до национального, а также международные организации используют соответствующий опыт и компетенции НПО для оказания помощи в разработке и осуществлении политики. НПО пользуются уникальным доверием со стороны своих членов и общества в целом, для того чтобы отражать проблемы, представлять их интересы и добиваться участия в политике, внося тем самым важнейший вклад в развитие государственных и местных публичных политик.
Заключение
Анализируя путь, пройденный Республикой Молдова за годы независимости в государственном строительстве, эволюции общественных отношений, становлении и развитии системы управления, можно сформулировать следующие выводы:
• пройден значительный путь в направлении демократизации молдавского общества и институционализации системы управления, основанной на принципах плюрализма, разделения и сотрудничества властей, учета интересов местных сообществ в организации и осуществлении процесса удовлетворения общественных потребностей;
• в соответствии с Конституцией Республика Молдова является суверенным, независимым, единым и неделимым государством. Провозглашая Республику Молдова демократическим правовым государством, Конституция признает, что достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются государством;
• высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства является Парламент. Главой государства является Президент Республики Молдова. Он представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны. Проведение внутренней и внешней политики государства и осуществление общего руководства публичным управлением обеспечивается Правительством;
• система судебных инстанций в Республике Молдова состоит из Высшей судебной палаты, апелляционных палат и судов. Для отдельных категорий судебных дел могут действовать, согласно закону, специализированные суды. Судьи судебных инстанций назначаются Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета магистратуры, судьи Высшей судебной палаты назначаются Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры;
• процесс становления за годы независимости актуальной системы местного публичного управления прошел под знаком переосмысления роли местных органов власти в национальной системе публичного управления. В результате местное публичное управление приобрело особый статус, отличный от центрального государственного управления, и основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения;
• внедрена новая, адаптированная к вновь возникшим потребностям модель государственной службы, способная работать в новых демократических условиях, основанных на плюрализме, многопартийности, конкурентности и транспарентности;
• разработана и внедряется модернизированная система подготовки и переподготовки кадров для государственного и местного публичного управления, были разработаны национальные квалификационные стандарты по подготовке и профессиональному развитию государственных служащих;