Принципы и особенности организации местного публичного управления
Основы конституционного строя: общая характеристика и историческая справка. В годы, минувшие после провозглашения независимости и суверенитета, в Республике Молдова появился целый ряд научных работ, авторы которых пытаются раскрыть суть процесса развития конституционализма и конституционного строя в Республике Молдова [см. Агата, 1995; Arseni, 1997; Chirca, 2000; Иванов, 1996; Иванов, 1997; Мартынчик, 1999; Вехи молдавской государственности, 2000; Guceac, 2000; Guceac, Costachi, 2003; Guceac, 2016]. Эти исследования, разумеется, нужно продолжать. Особенно это важно в начале нового тысячелетия, обстоятельства которого обязывают нас задуматься над достижениями конституционализма и конституционного строя Республики Молдова. Тем более что принятие идеи созидания правового государства в Республике Молдова лишний раз доказывает, что наше общество шагнуло в сторону новых идеалов свободы и демократии, а их достижение невозможно без современной нормативной системы, ядром которой является Конституция.
Так, 23 июня 1990 года Верховный Совет ССР Молдова двенадцатого созыва на своей первой сессии, сознавая свою историческую ответственность за судьбу Молдовы, имеющей свою историю, культуру, традиции, которые исчисляются тысячелетиями, уважая право на суверенность всех народов, в целях установления права, защиты законности и социальной стабильности, выражая волю народа, принял Декларацию о суверенитете, являющуюся основой для разработки новой Конституции ССР Молдова и совершенствования республиканского законодательства Декларация о суверенитете Советской Социалистической Республики Молдова. Постановление от 23 июня 1990 года № 148. Вестник Верховного Совета и Правительства. 1990. № 8..
27 августа 1991 года Парламент Республики Молдова, приняв Декларацию о независимости, провозгласил, что Республика Молдова является суверенным, независимым и демократическим государством, могущим свободно, без вмешательства извне решать свое настоящее и будущее в соответствии с идеалами и святыми устремлениями народа в историческом и этническом пространстве его национального становления Закон Республики Молдова о Декларации о независимости Республики Молдова от 27 августа 1991 года № 691-XII. Monito- rul Oficial al Republicii Moldova. 2010. № 11-12, art № 103;118.. Декларация устанавливала применение на территории республики только Конституции, законов и других нормативных актов, принятых законно образованными органами Республики Молдова. Также гарантировала осуществление социальных, экономических, культурных прав и политических свобод всем гражданам Республики Молдова, включая лиц, принадлежащих к национальным, этническим, языковым и религиозным группам, в соответствии с положениями Хельсинкского заключительного акта и принятых впоследствии документов, Парижской хартии для новой Европы.
Впоследствии значимость данной Декларации для укрепления современного конституционализма в Республике Молдова была подчеркнута Конституционным судом в Постановлении от 5 декабря 2013 года о толковании статьи 13 ч. (1) Конституции в соотношении с Преамбулой Конституции и Декларацией о независимости Республики Молдова. Суд постановил, что Декларация о независимости устанавливает основы, принципы и фундаментальные ценности государственного устройства Республики Молдова Постановление от 5 декабря 2013 года № 36 о толковании статьи 13 ч. (1) Конституции в соотношении с Преамбулой Конституции и Декларацией о независимости Республики Молдова. Monitorul Oficial. 27.12.2013. № 304-310..
Естественно, что после принятия Декларации о суверенитете и Декларации о независимости были предприняты попытки «приспособить» под новую реальность действующую на тот момент Конституцию 1978 года, но, к сожалению, эти меры были недостаточными для решения новых социальных задач [Arseni, 1997. Р. 134-135]. Тогда и возникла необходимость разработки и принятия новой конституции. В процессе разработки новой Конституции были учтены принципы современной доктрины конституционализма, мнения ученых, других специалистов, а также граждан [Guceac, 2016. Р. 303-304].
После серии прений по проекту 29 июля 1994 года Парламент принял Конституцию Республики Молдова. В тот же день Конституция была промульгирована Указом Президента Республики Молдова и вступила в силу 27 августа 1994 года. Принятие Конституции оправдало ожидания общества, став «фактором политической консолидации общества, ориентацией на социальный мир и развитие в рамках существующего государственного устройства» [Вехи молдавской государственности, 2000. С. 327].
С момента принятия Конституции Республики Молдова прошло почти три десятилетия, за это довольно продолжительное время ситуация в стране менялась, что привело к ряду изменений в Основном законе, обусловленных различными общественно-политическими обстоятельствами [Guceac, 2016. Р. 306-341].
В соответствии с Конституцией Республика Молдова является суверенным, независимым, единым и неделимым государством. Провозглашая Республику Молдова демократическим правовым государством, Конституция признает, что достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются государством (ст. 1). Конституция провозглашает, что национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией. Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени (ст. 2).
Основу государства составляет единство народа. Республика Молдова является общей и неделимой родиной всех ее граждан. Государство признает и гарантирует право всех граждан на сохранение, развитие и выражение этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности (ст. 10). Конституция предусматривает, что законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив (ст. 6). В то же время народу предоставлено право высказаться на референдуме по важнейшим вопросам жизни общества и государства (ст. 75), что обеспечивает достижение баланса между органами государственной власти и обществом. Конституция закрепляет, что демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии (ст. 5).
Высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства является Парламент (ст. 60). Парламент состоит из 101 депутата, избранных на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Главой государства является Президент Республики Молдова. Он представляет государство и является гарантом суверенитета, национальной независимости, единства и территориальной целостности страны (ст. 77). Он избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Проведение внутренней и внешней политики государства и осуществление общего руководства публичным управлением обеспечивается Правительством (ст. 96).
В соответствии с принципом разделения властей судебная власть независима от других ветвей власти. Правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями (Высшая судебная палата, апелляционные палаты и суды). Для отдельных категорий судебных дел могут действовать согласно закону специализированные суды. В то же время в республике запрещено создание чрезвычайных судов (ст. 115). Самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств признана Прокуратура (ст. 124).
Провозглашая принцип верховенства Конституции, Основной закон Республики Молдова устанавливает, что единственным органом конституционной юрисдикции является Конституционный суд, независимый от любой другой публичной власти и подчиняющийся только Конституции. Конституционный суд гарантирует верховенство Конституции, обеспечивает реализацию принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и гарантирует ответственность государства перед гражданином и гражданина перед государством (ст. 134). На Конституционный суд возложены особо важные полномочия, обеспечивающие законность.
Характерной чертой Конституции можно признать и провозглашение основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в свете самых современных тенденций в этой области. Помимо многочисленных гарантий осуществления прав и свобод Конституция предусматривает должность Народного адвоката, признанного обеспечивать продвижение и защиту основных прав и свобод человека (ст. 59).
Конституция закрепляет и основные принципы местного публичного управления. Таким образом, публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения (ст. 109). Населенным пунктам левобережья Днестра могут быть предоставлены особые формы и условия автономии в соответствии с особым статусом, установленным органическим законом (ст. 110).
В отдельном разделе Конституции закреплены основополагающие принципы национальной экономики. Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции (ст. 126).
Конституция Республики Молдова соответствует требованиям основополагающего демократического закона. В этом смысле Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права. В случае несоответствия между международными договорами, участником которых является Республика Молдова, и национальным правом приоритет отдается международным положениям [Arseni, 1997. Р. 184-185].
В заключение отметим, что каким бы демократическим ни был Основной закон государства, реализация его положений в значительной степени зависит от ряда факторов (политических, социальных, экономических и т.д.). Когда Конституция не соответствует фактическим ситуациям, к которым она применяется, когда она не реагирует на общественную необходимость, она рискует утратить свою значимость.
Парламент: общая характеристика и основные полномочия
Члены любого социального сообщества стремились и стремятся к политическому статусу, который обеспечил бы им надлежащие условия для самоуправления или, по крайней мере, для участия через своих представителей в процессе управления. Парламент как общенациональное представительное учреждение имеет многовековую историю и вне зависимости от исторического периода формировался посредством выборов. На современном этапе большинство конституций, провозглашающих национальный суверенитет, рассматривают парламентские выборы как правовой инструмент, посредством которого граждане данного государства осуществляют свой суверенитет. Еще Монтескье отмечал в своей знаменитой работе «О духе законов», оправдывая теорию представительного мандата, что только благодаря честным, демократическим, свободным выборам люди могут выбирать лучших из лучших.
На пике процесса национального возрождения, весной 1990 года, в ССР Молдова прошли первые парламентские выборы на основе мажоритарной избирательной системы. Кандидаты в депутаты Верховного Совета ССР Молдова XII созыва выдвигались трудовыми коллективами и общественными организациями. Их количество варьировалось от двух до 20 человек в одном избирательном округе. Несмотря на отсутствие истинного политического плюрализма, выборы были первым реальным политическим соперничеством. В Верховный Совет ССР Молдова XII созыва был избран 371 депутат. Именно данный состав законодательного органа принял основополагающие нормативные акты государственности Республики Молдова: 27 апреля 1990 года Законом № 5-XII был принят новый государственный флаг триколор; 23 июня 1990 года была принята Декларация о суверенитете ССР Молдова; 27 июля 1990 года был принят Указ о государственной власти, который провозгласил принцип разделения властей, Верховный Совет (парламент) был объявлен высшим органом законодательной власти и единственным выразителем воли всего народа.
23 мая 1991 года Верховный Совет принял решение изменить название государства ССР Молдова на Республика Молдова и, соответственно, Верховный Совет на Парламент Республики Молдова, а 27 августа 1991 была принята Декларация о независимости. Как следствие признания независимости, 2 марта 1992 года Республика Молдова стала членом Организации Объединенных Наций.
Важнейшим событием в деятельности Парламента XIII созыва стало принятие 29 июля 1994 года Конституции Республики Молдова. В течение одного года после вступления в силу Конституции были приняты законы о Конституционном суде, Высшем совете магистратуры, Верховном суде, Прокуратуре, Счетной палате, административно-территориальном устройстве республики.
Глава IV Конституции регламентирует конституционно-правовой статус Парламента Республики Молдова. Согласно статье 60 Конституции, Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства и состоит из 101 депутата.
Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Выборы депутатов Парламента проводятся не позднее чем в трехмесячный срок после истечения срока полномочий или роспуска Парламента предыдущего состава. Порядок организации и проведения выборов устанавливается органическим законом, то есть Кодексом о выборах. За годы независимости были применены разные избирательные системы: мажоритарная (1990), пропорционального представительства (1994-2014) и смешанная система (2018). Законом от 15 августа 2019 года № 113-X смешанная избирательная система была отменена. Таким образом, следующие парламентские выборы будут организованы вновь на основе избирательной системы пропорционального представительства.