участие в принятии решений о чрезвычайном положении нескольких основных субъектов политических отношений; ситуация доминирования в политической жизни одной партии благоприятствует злоупотреблению данным институтом; однако при отходе от доминантно-партийной системы политические сдержки, реализуемые в этом процессе законодательной властью и особенно верхней палатой парламента, могут оказаться более существенными.
--------------------------------
<360> См. подробнее: Домрин А.Н. Конституционный институт чрезвычайного положения в зарубежных странах (на примере Великобритании и Индии): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 9.
Институт президентского правления (в соответствии со статьей 356 - случаи остановки действия конституционного механизма в штатах) применяется, если президент по получении от губернатора доклада или иным образом приходит к убеждению, что возникла ситуация, при которой управление штатом не может осуществляться в соответствии с положениями Конституции. Издаваемая в таком случае прокламация также должна быть одобрена двумя палатами Парламента, без чего утрачивает свое действие по истечении двух месяцев. В рамках действия прокламации президент может принимать на себя все или некоторые функции правительства соответствующего штата, объявлять, что полномочия легислатуры штата могут осуществляться Парламентом (а последний, в свою очередь, может передать их самому президенту (статья 357)), издавать такие постановления, которые представляются президенту необходимыми или желательными для исполнения целей прокламации, включая положения, полностью или частично приостанавливающие действие любых норм Конституции в отношении любого органа власти штата, за исключением высших судов.
Так же, как режим чрезвычайного положения, режим президентского правления может служить эффективным конституционным механизмом чрезвычайного характера, необходимым для поддержания единства государства; данный режим "позволяет в кризисный период легитимно применять сравнительно жесткие меры в локальном масштабе, не выходя при этом за рамки конституционного процесса, и своевременно и адекватно реагировать на исключительные ситуации" <361>. В то же время в отдельные периоды институт президентского правления использовался с целью смещения органов власти штатов, настроенных оппозиционно по отношению к центральной власти <362>. Поскольку на практике президентское правление может означать не что иное, как роспуск органов власти штата, причем произведенный по узкополитическим мотивам, не защищаемым Конституцией, признанное значение имеет судебный контроль за действиями главы государства (и Совета министров, дающего президенту соответствующие "советы"). В уже упоминавшемся деле Боммаи против Индии Верховный суд Индии подчеркнул, что, хотя полномочие по введению президентского правления предоставлено главе государства Конституцией, оно не является абсолютным и подлежит судебному контролю; в случае введения режима президентского правления без надлежащих оснований Суд может отменить соответствующую прокламацию главы государства <363>.
--------------------------------
<361> Алпатов Ю.М. Конституционно-правовой институт президентского правления в штатах Индии: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 7.
<362> Так, механизм президентского правления был неоднократно (счет шел на десятки раз) запускаем по инициативе И. Ганди в период с 1967 по 1984 год для смещения неугодных правительств в штатах. См.: Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ). С. 220.
<363> S.R. Bommai vs. Union of India, 1994, 2 S.C.R. 644 // http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=11570. См. также о значении этого дела: Chang W.-Ch., Thio L., Tan K., Yeh J. Op. cit. P. 210.
Таким образом, политико-территориальное устройство Индии демонстрирует определенную асимметрию и гибкость, сочетание тенденций к централизации и децентрализации в различных сферах общественной жизни, направленное на развитие Индии как сложно структурированного, но единого государства. Особенности индийского народа, населяющего обширную территорию, этнически и лингвистически разнообразного, проживающего в неодинаковых социальных и экономических условиях, предопределили конструкцию организации власти "по вертикали", направленную на интеграцию общества и государства.
Государственное управление в Индии существует на трех уровнях: национальном, уровне штатов и местном. Индийские штаты делятся на округа, а те - на сельские районы, объединяющие группы
деревень. Для управления несколькими округами губернатор по предложению совета министров штата назначает комиссара, контролирующего деятельность аппарата управления в соответствующих округах <364>.
--------------------------------
<364> См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 467.
Система государственного управления дополнена также учреждениями местного самоуправления. Последним политические лидеры Индии всегда придавали большое значение; поправки к Конституции 1992 года (73-я и 74-я) существенным образом дополнили конституционное регулирование местного самоуправления, обозначив стремление к повышению единообразия в этой сфере; вместе с тем многие вопросы организации и функционирования местного самоуправления по-прежнему остаются в ведении штатов, в результате чего круг задач различных муниципальных органов может варьироваться <365>.
--------------------------------
<365> См.: Mukherjee S. Working and Effectiveness of Local Self Government // http://www.scribd.com/doc/36876790/Working-and-Effectiveness-of-Local-Self-Government.
Крупные города выделены из окружного подчинения, и в них образованы муниципальные корпорации - автономные органы самоуправления. Население этих городов избирает Генеральный совет, члены которого из своего состава избирают мэра города. Кроме этого, правительство штата назначает комиссара корпорации, наделенного исполнительной властью. Население менее крупных городов избирает муниципальные советы, имеющие меньший объем полномочий, особенно в финансовой сфере, нежели Генеральные советы муниципальных корпораций <366>. Приложение двенадцатое к Конституции устанавливает перечень сфер ведения городских муниципалитетов (планирование экономического и социального развития, градостроительство, борьба с городской бедностью, дороги и мосты, общественное здравоохранение, пожарные службы и др.).
--------------------------------
<366> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 841.
Статья 40 Конституции предусматривает принятие государством мер для организации сельских панчаятов и наделения их такими полномочиями и властью, которые могут быть необходимы для их функционирования в качестве единиц самоуправления.
Помимо этого в результате поправок в Конституцию была добавлена часть (IX), регулирующая организацию и функционирование панчаятов на трех уровнях: деревенском, окружном и промежуточном - расположенным между деревенским и окружным и определяемом губернатором штата. Все места в панчаятах заполняются лицами, избираемыми путем прямого голосования на единый (пятилетний) срок. Полномочия панчаятов должны быть определены легислатурами штатов в объеме достаточном для того, чтобы панчаяты могли функционировать в качестве учреждений местного самоуправления. В частности, финансовое обеспечение деятельности местного самоуправления может проистекать из следующих источников: легислатура штата посредством закона может: а) уполномочить панчаят взимать и обращать в свою собственность налоги, сборы и пошлины в установленных пределах; б) передавать панчаятам средства правительством штата; в) предоставлять субсидии для помощи панчаятам; г) образовать фонды для кредитования панчаятов (статья 243N). Приложение одиннадцатое устанавливает круг вопросов, которые могут решать сельские панчаяты (развитие сельского хозяйства, улучшение земель, малая ирригация, мелкая промышленность, включая производство пищевых продуктов, сельский жилищный фонд, питьевая вода, средства сообщений, образование, включая начальные и средние школы, здравоохранение и санитария, включая больницы, первичные поликлиники и диспансеры, и др.).
Как видно, перечни вопросов местного самоуправления включают в себя ключевые проблемы жизнеобеспечения, благополучия и развития местных коллективов. В целом за положениями Конституции, направленными на создание и признание учреждений местного самоуправления на нескольких уровнях, стоят идеи, во-первых, организации учреждений, вписанных в общую структуру публичной власти и способных оказывать социальные услуги гражданам, и во-вторых, обеспечения участия граждан в демократических процессах и решения ими значимых для них вопросов управления <367>.
--------------------------------
<367> См.: Mohapatra D. Local Self-Governance and People's Empowerment: Challenges and Perspectives // http://www.academia.edu/2075612/LocalSelfGovernanceandPeoplesEmpowerment-ChallengesandPerspectives.
В заключение можно выделить следующее. Конституция Индии представляет собой объемный
документ, достаточно детально регулирующий широкий круг общественных отношений, в том числе отношения, связанные с принадлежностью, организацией и функционированием публичной власти, "разделенной" как по горизонтали, так и по вертикали. Соответствующие конституционные нормы отражают путь правового развития, пройденный Индией, но также и стремление заимствовать конституционно-правовые институты, зарекомендовавшие себя в практике различных государств. Несмотря на то что отдельные периоды политической жизни Индии связываются с авторитарными устремлениями некоторых ее лидеров, в целом индийская политическая система демонстрирует большой потенциал восприятия демократических институтов. В настоящее время можно констатировать успешное действие Конституции, позволившей сохранить индийское государство, а также предопределить динамичное развитие в нем ряда позитивных политико-правовых процессов; больше того, следует отметить, что это развитие стало возможно не только благодаря букве Конституции, но и за счет складывающихся на базе основного закона конституционных обычаев, в частности, регулирующих систему сдержек и противовесов внутри механизма власти, а также практики Верховного суда Индии, на протяжении долгих лет отстаивавшего такие элементы основной структуры Конституции, как ее верховенство, республиканская и демократическая форма правления, разделение властей между законодательной, исполнительной и судебной властью, федеративный характер государства, государственный суверенитет, единство и целостность нации, достоинство личности. Формируемые в результате конституционные конструкции власти в Индии призваны создать такую структуру ветвей и уровней власти и их взаимодействия внутри единой системы, которая обеспечивала бы защиту от злоупотребления властными полномочиями, использование демократического потенциала приближения уровня принятия решений к гражданам, а также многообразие этих решений в условиях сложно организованного общества при необходимости сохранения своей идентичности различными социальными группами.
1.Дайте общую характеристику Конституции Индии. Какие правовые традиции оказали влияние на
еетекст и применение? Каковы направления ее совершенствования (фактические и желательные)?
2.Каким образом в Индии осуществляется принцип разделения властей? Какое влияние на реализацию этого принципа оказывает развитие партийной системы?
3.Какую роль играет Верховный суд Индии в деле защиты Конституции?
4.Какие принципы лежат в основе политико-территориального устройства Индии? Охарактеризуйте элементы централизации и децентрализации в рамках этого устройства.
5.Каково значение учреждений местного самоуправления в Индии? Какие задачи они призваны решать?
Приложение 1
Программа учебного курса "Организация государственной власти в России и
зарубежных странах" <368>
--------------------------------
<368> Составитель - доктор юридических наук, профессор С.А. Авакьян.
I. Учебный курс по вопросам организации государственной власти предназначен в помощь студентам юридических вузов, а также обучающимся в иных учебных заведениях, в которых учебными программами охватываются вопросы организации публичной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах. Данный курс может быть полезен и всем иным лицам, интересующимся вопросами организации публичной власти.
Освоение учебного курса предполагает достижение двух блоков задач.
1.Изучение организации государственной власти и разделения властей в Российской Федерации и широком круге зарубежных стран. В помощь обучающимся и всем интересующимся данным направлением предлагается специальный учебно-методический комплекс "Организация государственной власти в России и зарубежных странах" (М., 2015), содержащий целевую информацию по широкому кругу стран.
2.В дополнение к этому для расширения знаний и дополнительного самостоятельного освоения
учебно-методической и научной литературы по проблемам публичной власти и разделения властей, нормативных правовых актов в помощь всем интересующимся данным предметом предлагаются:
-библиография, содержащая обширный список научных источников по этой тематике;
-специальная хрестоматия, содержащая извлечения из произведений различных авторов, посвятивших свои труды указанной проблематике;
-сборник нормативных правовых актов, частей таких актов, посвященных регулированию организации государственной власти, местного самоуправления в различных странах.
Идя на встречу пожеланиям студентов, часть материалов учебно-методического комплекса, которые носят системный и детальный характер, мы разместили в открытом доступе в Интернете. В частности, с указанным сборником нормативных актов и судебных решений разных стран по вопросам организации власти, набором проверочных учебных тестов, сборником ссылок на сетевые конституционно-правовые ресурсы, а также другими материалами можно ознакомиться на сайте юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова в соответствующем разделе <369>.
--------------------------------
<369> См. по адресу: URL: http://law.msu.ru/node/32765.
II. При изучении вопросов организации публичной власти в Российской Федерации и зарубежных государствах следует ориентироваться на такие цели.
Российская Федерация:
Внашем государстве организация публичной власти охватывает федеральный уровень государственной власти, далее государственную власть на уровне субъектов Российской Федерации, а также местное самоуправление, которое конституционно обособленно от государственной власти, но является частью публичной власти народа в нашей стране. Ключевой принцип в России - принадлежность всей полноты власти народу, он осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции Российской Федерации).
Изучение данной темы предполагает обращение к истории формирования и развития системы публичной власти в Российской Федерации на последнем этапе ее нахождения в составе Союза ССР, а также становления системы этой власти в Российской Федерации как самостоятельном и суверенном государстве. Следует иметь в виду, что именно в то время были сделаны первые шаги, которые далее привели к упрочению системы власти, существующей теперь в России, в частности: учрежден пост всенародно избираемого Президента Российской Федерации, началось формирование действующего на постоянной основе парламента Российской Федерации (тогда Верховный Совет РСФСР, далее - Федеральное Собрание Российской Федерации), учрежден сначала Комитет конституционного надзора РСФСР, но он так и не был создан, и уже через год учреждается Конституционный Суд Российской Федерации, существующий и действующий в наши дни.
После исторического экскурса следующим логическим шагом является анализ действующей системы федеральных органов государственной власти РФ: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, вся система федеральных судов РФ во главе с Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации.
Важной задачей обучения является анализ ст. 10 Конституции Российской Федерации, которая провозглашает принцип разделения властей как один из основополагающих принципов конституционного строя нашей страны. При этом необходимо рассмотреть особенности взаимоотношений федеральных органов государственной власти федерального уровня, систему сдержек и противовесов, применяемую на федеральном уровне.
Следует также рассмотреть роль различных федеральных органов, которые характеризуются в законодательстве не как органы государственной власти, а как государственные органы, вместе с тем они играют важную роль в государственном механизме Российской Федерации (Администрация Президента РФ, ЦИК РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Счетная палата РФ и др.).
Надо также иметь в виду, что формирование гражданского общества в России проявляется в существовании широкого круга политических партий, иных общественных объединений, это отражается на особенностях самоуправления в обществе (общественная власть) и влияния общественных структур на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
Всоответствии со статьями 3, 11, 72, 77 Конституции Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в осуществлении публичной власти принимают участие их органы государственной власти. Изучение этой системы предполагает анализ общих федеральных нормативных основ формирования системы таких органов, а также специфики многих субъектов Российской Федерации
всоздании и совершенствовании своих органов государственной власти. В каждом субъекте РФ уже сложилась такая система, в нее включаются: законодательный (представительный) орган; глава субъекта
РФ, возглавляемый им высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; отраслевые органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Располагающиеся и действующие на территориях субъектов суды общей юрисдикции и арбитражные суды входят в систему федеральных судов; но в каждом субъекте РФ есть мировые судьи, которые официально являются судами субъектов РФ; в ряде субъектов РФ (чуть более 30) предусмотрены конституционные, уставные суды субъектов РФ, однако реально они созданы и функционируют в 17 субъектах РФ. При рассмотрении органов публичной власти субъектов РФ следует обратить внимание на специфику их взаимоотношений. Кроме того, весьма желательно обратиться к проблеме взаимодействия государственной власти субъектов РФ с подразделениями федеральных органов исполнительной власти, расположенными на территории субъектов РФ.
Особенностью России, как и многих зарубежных стран, является существование местного самоуправления как отдельного вида публичной власти. В деятельности местного самоуправления и его органов переплетаются начала негосударственной (общественной власти) и власти государственной, поскольку органам местного самоуправления могут быть переданы и передаются отдельные государственные полномочия. При изучении российской модели публичной власти нельзя оставить без внимания муниципальный уровень; следует показать сложности взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и вместе с тем зачатки использования принципа разделения властей на местном уровне.
Зарубежные страны.
В учебном пособии как основной части учебно-методического комплекса "Организация государственной власти в России и зарубежных странах" (М., 2015) обучающимся предлагается анализ современной организации государственной власти и разделения властей в следующих зарубежных странах (последовательно): США, Великобритания, ФРГ, Швейцария, Франция, Италия, Испания, Польша, Китай, Индия. Отбор государств для анализа не имеет ключевого значения, поскольку в круг изучаемых стран при желании и интересе можно включить более широкий географический перечень. Главное состоит
вдругом - надо увидеть и учесть, что:
-в каждой стране есть специфика именно ее организации государственной власти;
-государства могут быть федеративными или унитарными, это влияет на систему государственных органов, на их взаимоотношения, на степень автономности территориальных единиц, на применение такого популярного в ряде европейских стран принципа, как субсидиарность;
-одни и те же положения в принципе разделения властей по-разному применяются в тех или иных странах;
-в традициях многих стран заложено то, что общественные структуры (особенно политические партии) с учетом их успехов на выборах могут предопределять формирование и деятельность органов государственной власти, применение в них принципа разделения властей;
-соответственно, в разных странах складываются свои политические (государственные) режимы, что отражается на деятельности государственных органов.
В освещении тематики разных стран можно исходить в основном из единых задач:
1) показать, каков был путь к современной организации публичной власти в каждой стране, как складывалась и из каких органов состоит сейчас система государственной власти;
2) в анализе действия принципа разделения властей в каждой стране следует показать, какие средства воздействия друг на друга применяют главы государств, парламенты и (или) их палаты, органы исполнительной власти, а также суды, прежде всего органы конституционного правосудия;
3) поскольку ряд стран - федерации, это заставляет найти особенности системы государственной власти на уровне субъектов федерации, а также вертикальные отношения органов власти федерации и субъектов, степень самостоятельности субъектов в создании своих государственных органов. К тому же степень централизации управления и самостоятельности регионов не одинаковы в таких представленных
впособии федеративных государствах, как США, Швейцария, Германия, Индия;
4)в ряде зарубежных государств, официально являющихся унитарными, очень высока степень самостоятельности их территориальных частей, что отражается в таких понятиях, как автономизация, регионализация. В том числе это характерно для таких стран, которые охвачены учебным пособием, например, Великобритания, Испания, Италия. У тех, кто изучает практику соответствующих стран, есть широкие возможности анализа взаимоотношений центра и властей региональных территорий (автономных образований);
5)в ряде стран специфично проявление принципа разделения властей на местном уровне, создание двух каналов управления - через государственные органы на местах и через органы местного самоуправления, формируемые населением. Кроме того, следует также иметь в виду, что в ряде случаев на местном уровне имеет место переплетение общественных каналов влияния с деятельностью органов публичной власти.