и определение политики, и осуществление ее. Это с очевидностью включает в себя инициирование законопроектов, поддержание порядка, содействие социальному и экономическому благополучию, руководство внешней политикой... управление администрацией государства" <336>.
--------------------------------
<332> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 831 - 832. В действительности в связи с применением меры ответственности Совета министров перед Народной палатой на практике возникают некоторые вопросы. Обязан ли премьер-министр подать в отставку, если его правительству было выражено недоверие? Может ли он в этот момент предложить президенту распустить Народную палату, чтобы обратиться к избирателям за разрешением возникшего конфликта? Может ли президент самостоятельно отправить премьер-министра в отставку? Доктрина идет по пути поиска ответов на эти вопросы исходя из опыта действия британских конституционных соглашений. Проблема заключается в том, что Конституция Индии не регулирует эти вопросы напрямую. См.: Noorani A.G. Constitutional Questions in India. New Delhi, 2001. P. 17 - 19.
<333> Например, без рекомендации президента не могут быть внесены ни в одну из палат Парламента законопроекты об образовании нового штата, изменении границ штатов или их названия (статья 3).
<334> Такой ордонанс может быть принят, если президент убежден в существовании обстоятельств, требующих немедленных действий (в любое время, кроме времени проведения сессий обеими палатами Парламента), должен быть представлен обеим палатам и перестает действовать по истечении шести недель от начала новой сессии Парламента или ранее, если обе палаты приняли неодобрительные резолюции в отношении этого ордонанса (статья 123). Тем самым право президента принимать акты, имеющие силу закона, в обход законодательного органа существенно ограничено.
<335> Министр должен быть депутатом любой из палат Парламента или стать им в течение шести месяцев после назначения; на практике это дает возможность назначить министром человека, который еще не имеет места в Парламенте, на срок до полугода, с последующей возможностью освобождения депутатского места кем-либо из членов правящей партии и проведением дополнительных выборов. См.: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2012. С. 464.
<336> R.S. Ram Jawaya Kapur v. State of Punjab, 2 S.C.R. 225, 1955 // http://www.indiankanoon.org/docfragment/1318432/?formInput=ram%20jawaya.
Такой подход к разделению властей в Индии привел к тому, что в ее истории был период усиленного концентрирования власти в руках премьер-министра. В частности, в период действия чрезвычайного положения с июня 1975 года по март 1977 года Индирой Ганди, являвшейся в тот момент лидером правящей партии - Индийского национального конгресса - и занимавшей пост премьер-министра, была инициирована 42-я поправка к Конституции, направленная не просто на расширение полномочий главы Совета министров, поддерживаемого Парламентом, но вдобавок на выведение их из-под контроля судебной власти <337>. Это была одна из самых внушительных реформ к Конституции, затрагивавших большое количество ее положений, включая преамбулу, и одновременно самая проблематичная с точки зрения перспектив построения демократического государства. Оппозиционная Народная партия (Джаната парти) победила на выборах в 1977 году, выдвинув в качестве одного из пунктов предвыборной программы отмену этой конституционной поправки. Из-за необходимости собирать квалифицированное большинство и наличия в Парламенте сил, по-прежнему поддерживающих Ганди, Джаната парти не смогла полностью выполнить данное обещание, но все же принятая в результате 44-я поправка в значительной степени нивелировала эффект инициатив Индиры Ганди.
--------------------------------
<337> В литературе выделяют четыре цели принятия поправки: выведение споров по поводу результатов парламентских выборов из-под судебного контроля, с тем чтобы нельзя было опротестовать само нахождение И. Ганди у власти; значительное перераспределение предметов ведения от штатов в пользу центральной исполнительной власти; неограниченное право внесения изменений в Конституцию в отсутствие возможности судебной проверки этой деятельности; придание Руководящим принципам государственной политики (часть IV Конституции) юридической силы более высокой, чем Основным правам (часть III Конституции), и установление невозможности конституционного контроля законов, принятых в целях осуществления этих Руководящих принципов. См.: Granville A. Working a Democratic Constitution: The Indian Experience. New Delhi and New York, 1999.
В 1980 году Верховный суд в одном из ключевых своих решений внес свой вклад в "восстановление Конституции", указав, что полномочия Парламента вносить изменения в Конституцию определяются самой Конституцией, препятствующей тому, чтобы он наделил себя неограниченной властью; Парламент не вправе нарушать основную структуру Конституции; Парламент не должен также выхолащивать
содержание основных прав человека и гражданина <338>. Верховный суд отстоял также судебный контроль за деятельностью исполнительной власти <339>. Позднее "премьер-министериализм" в Индии был смягчен тем, что расстановка политических сил в Парламенте приобрела совсем иные черты, нежели в первые три десятилетия после обретения независимости: по результатам выборов все чаще приходилось создавать коалиционные правительства, а необходимость считаться со всеми политическими силами, составляющими такую коалицию, представляет собой существенную сдержку для деятельности премьер-министра. Эта общая тенденция размывания доминантно-партийной системы <340> вряд ли будет преодолена даже результатами последних выборов 2014 года, в ходе которых Джаната партия получила абсолютное большинство голосов в Народной палате, и впервые за много лет имеет возможность формировать правительство самостоятельно - Индийский национальный конгресс потерпел сокрушительное поражение на этих выборах, но едва ли его противники смогут претендовать на то, чтобы самим занять доминирующее положение в системе власти в долгосрочной перспективе.
--------------------------------
<338> Minerva Mills Ltd. and Ors. v. Union of India and Ors. 1789 S.C.R. 206, 1980 // http://indiankanoon.org/doc/1939993/.
<339> Rustom Cavasjee Cooper v. Union of India, 1970, 564 S.C.R. 530 // http:// indiankanoon.org/doc/513801/.
<340> См.: Алаев Л.Б. Указ. соч. С. 496 - 497. Заслуживает внимания тезис данного автора о том, что Индия в принципе сумела преодолеть устремления некоторых политических сил к парламентскому авторитаризму благодаря необычайной гетерогенности общества. Первичные группы (народности, племена, касты, подкасты) рассматриваются как удачный заменитель гражданского общества. См.: Там же. С. 489 - 491.
Судебная система Индии имеет унитарную, но сложную структуру, включающую Верховный суд, высшие суды штатов, суды мунсифов, дополнительных и окружных судей, а также суды панчаятов и народные суды <341>. В литературе отмечается проявившееся с последней четверти XX века стремление к усилению судебной власти как элемента системы сдержек и противовесов в рамках индийской модели разделения властей <342>. Особенного внимания здесь заслуживает практика Верховного суда, не только наделенного полномочиями рассмотрения споров между Союзом и штатами, а также между штатами по первой инстанции, уголовных и гражданских дел по апелляции, представления заключений по вопросам факта или права по запросу президента, но и выступающего в качестве органа конституционного контроля <343>. Более того, Суд осуществляет проверку соответствия Конституции не только текущих законов, но и поправок к ней, то есть участвует в реализации учредительной власти. В своих решениях Верховный суд Индии демонстрирует широкое толкование прав и свобод, внимание к интересам социально незащищенных слоев населения и признание важнейших элементов правового государства <344>.
--------------------------------
<341> См.: Басу Д.Д. Указ. соч. С. 419 - 420.
<342> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 835.
<343> Высокие суды штатов также могут осуществлять функцию конституционного контроля, но окончательные решения по этой категории споров принимает Верховный суд. См.: Бехруз Х. Указ. соч. С. 270.
<344> См.: Кашкин С.Ю. Основы конституционного права Индии // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 2001. Т. 4. С. 443 - 446.
Как подчеркивают отдельные авторы, вестминстерская система правления сама по себе не является препятствием на пути к диктатуре <345>. В дополнение к механизмам, обеспечивающим политическое сдерживание власти в Индии, деятельность Верховного суда во многих случаях оказывается ориентирована на ограничение политических ветвей власти с помощью правовых средств, в том числе тех средств, которые нацелены на защиту прав граждан <346>. Ввиду активной позиции Верховного суда, занимаемой им при рассмотрении споров, в том числе связанных с реализацией принципа разделения властей, в ряде случаев он оказывает в центре политических процессов и выступает инициатором "политики силы, или примирения, или компромисса, или выживания, или учреждения, или вдохновения и новаторства, или порядка, или сущностной справедливости... в зависимости от социально-политического контекста" <347>. Практика Верховного суда тем более ценна, что в ней не только представлено толкование многих писаных конституционных норм, но и признано значение конституционных обычаев, регулирующих парламентарное правление <348>.
--------------------------------
<345> См.: Ackerman B.A. The New Separation of powers // Harvard Law Review. 2000. Vol. 113. P. 648.
<346> См., напр.: Olga Tellis & Ors vs Bombay Municipal Corporation, 180 S.C.R. 51, 1985 // http://indiankanoon.org/doc/709776/; Himachal Pradesh v. Umed Ram Sharma & Ors, 1 S.C.R. 251, 1986 // http://indiankanoon.org/doc/1190717/.
<347> Pylee M.V. Our Constitution Government and Politics. New-Delhi, 2000. P. 120. См. также: Baxi U. The Indian Supreme Court and Politics. Eastern Book Co., 1980.
<348> См., напр.: U.N. Rao v. Indira Gandhi, 1971, 1002 S.C.R. 46 // http:// indiankanoon.org/doc/494666/.
Конституция Индии устанавливает федеративную форму политико-территориального устройства государства. Существует, однако, целый ряд особенностей распределения власти между государственными структурами двух уровней, демонстрирующих тенденцию к централизации власти в руках общенациональных органов <349>.
--------------------------------
<349> См.: Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. С. 37.
Прежде всего следует отметить, что официально государство называется Индийским Союзом, а не федерацией. Практика Верховного суда подтверждает, что с точки зрения основных принципов организации власти это вопрос не формальный. В одном из дел, связанных с оспариваем применения института президентского правления, Верховный суд подчеркнул, что в "словаре Конституции" отсутствуют слова "федерация" и "федеративный". По мнению Суда, в отличие от иных федераций, например, США, создаваемых как союз независимых штатов, в Индии "двойственность органов власти на центральном уровне и уровне штатов отражает демаркацию функций, осуществленную так, чтобы были обеспечены суверенитет и целостность нашей страны. Опыт раздробленности и ее последствий давал уроки, слишком свежие в памяти создателей Конституции. Возможно, поэтому наши отцы-основатели думали, что для устранения сепаратистских тенденций и консолидирования единства и целостности страны существенное значение имеет сильный центр". Целый ряд признаков (единое и единственное гражданство, способность общегосударственного парламента своим законом образовать новый штат, изменить территорию существующего штата, изменить его название и т.д. и даже урезать его законодательные и исполнительные полномочия) позволяют считать применительно к Конституции Индии "более подходящим термином [термин] "квазифедеральная" из-за смешения федеративных и унитарных элементов с большим стремлением к последним" <350>.
--------------------------------
<350> S.R. Bommai vs. Union of India, 1994, 2 S.C.R. 644 // http://www.judis.nic.in/supremecourt/qrydisp.aspx?filename=11570. Цит. по: Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях. М., 2015. С. 325 - 326.
Данный подход имеет непосредственное влияние на степень автономии, доступной штатам. В значительной степени выбор конструкции политико-территориального устройства Индии был связан с тем, что эта конструкция была нацелена в первую очередь на решение задачи построения единого государства в условиях огромного количества различных этнических групп, языков, конфессий и культур. В основу Союза положен национально-лингвистический принцип выделения политических общностей. В настоящее время в состав Индии входит 28 штатов (некоторые из которых были созданы по монолингвистическому принципу, то есть на основе географического деления, а некоторые - на основе принципа билингвизма; в ряде штатов созданы дополнительно национально-территориальные автономии, призванные смягчить межэтническое напряжение), 6 союзных территорий и одна национальная столичная территория. Общегосударственным языком при этом является хинди <351>; помимо этого приложение восьмое к Конституции официально признает еще 22 языка, которые оказываются в несколько более благоприятных условиях, нежели те, что не включены в данный список <352>, но и языки из числа не включенных в перечень могут использоваться лингвистическими меньшинствами (в частности, при подаче жалоб должностным лицам или органам власти (статья 350 Конституции) или при обучении родному языку на начальном уровне образования (статья 350A). Следовательно, с одной стороны, в Индии предпринимаются усилия, направленные на реализацию прав национально-лингвистических меньшинств, с другой - осуществляется интеграция разрозненного в национальном и лингвистическом отношении народа Индии, в том числе с помощью мер по распространению в общении языка хинди, переустройству территории, созданию единого экономического пространства, внедрению стереотипа национальной,
языковой и конфессиональной терпимости, препятствованию сецессии в одностороннем порядке и т.д. <353>.
--------------------------------
<351> Вплоть до особого решения Парламента английский язык применяется на территории Индии наравне с хинди (статья 344 Конституции).
<352> См.: Кашкин С.Ю. Основные тенденции и итоги конституционного развития Индийской Республики. С. 42.
<353> См.: Миронюк М.Г. Указ. соч. С. 211. Автор отмечает и сохраняющиеся проблемы на этом пути, в том числе сепаратистские устремления некоторых кругов в штатах Джамму и Кашмир, Пенджаб и др.
Сила центра проявляется не только в уже упомянутом способе решения территориальных вопросов, но и в модели распределения законодательной компетенции между двумя уровнями власти. В приложении седьмом к Конституции содержится три перечня сфер ведения. В соответствии с этими перечнями, к исключительному ведению Союза относятся, например, оборона Индии, атомная энергетика, международные отношения, гражданство, денежное обращение и др., в совместную компетенцию попадают уголовное право, уголовный и гражданский процесс, экономическое планирование, брак и развод, профсоюзы, социальное обеспечение и пр., в компетенцию штатов входят публичный порядок, полиция, тюрьмы, здравоохранение, сельское хозяйство, некоторые отрасли промышленности и т.д. Эффект централизации заключается, однако, даже не столько в том, что самым внушительным (по количеству пунктов и содержанию вопросов) является перечень исключительного ведения Союза, сколько в том, что в соответствии со статьей 248 к сфере исключительного законодательства Союза относятся также все вопросы, не вошедшие ни в один из перечней приложения. Иными словами, речь идет об остаточной компетенции Союза, дополнительно усиливаемой правилом, в соответствии с которым Парламент Союза по решению 2/3 членов Совета штатов может принять закон по любому из вопросов, входящих в исключительное ведение штатов, если сочтет, что этого требуют национальные интересы всего государства (статья 249 Конституции) <354>. Это может в значительной степени нивелировать положительный эффект закрепления перечня полномочий штатов на уровне, предполагающем самый высокий уровень юридической защиты от вмешательства со стороны центра, но одновременно гарантирует центральной власти возможность единообразного регулирования на всей территории страны различных общественных отношений, с целью консолидации индийского народа в условиях столкновения его с вызовами, способными поставить под угрозу единство государства и власти.
--------------------------------
<354> Соответствующая резолюция Совета штатов остается в силе в течение срока, не превышающего одного года, но может быть принята неоднократно.
Распределение исполнительных полномочий в целом следует схеме распределения законодательных полномочий. Исполнительная власть штата распространяется на его собственную территорию и на те вопросы, по которым штат имеет право издавать законы (статья 162 Конституции). Союз осуществляет исключительную исполнительную власть в вопросах, в отношении которых парламент имеет исключительное право издавать законы. Что касается совпадающей компетенции Союза и штатов, то здесь исполнительные полномочия остаются за штатами, если положения Конституции или закона не возлагают осуществление этой функции на Союз <355>.
--------------------------------
<355> См.: Басу Д.Д. Указ. соч. С. 454 - 455.
Вопросы устройства государства и отдельных штатов очень подробно урегулированы Конституцией Индии. Собственно, отдельные штаты не имеют своих конституций; исключение составляет штат Джамму и Кашмир <356>. Во всех штатах публичную власть осуществляют законодательный орган, губернатор, совет министров и суды.
--------------------------------
<356> Джамму и Кашмир вправе принимать собственную конституцию, которая наравне с актами федерального уровня регулирует его конституционно-правовой статус. Как отмечается в литературе, эта особенность штата является прямым следствием исторических обстоятельств присоединения его к Индии: в августе 1947 года Джамму и Кашмир отказался подписать "Принципы присоединения", документ, на основе которого в состав Индии вошло большинство княжеств; штат вошел в состав Индии с целью защиты лишь в октябре 1947 года и только после того, как на его территорию вторглись войска Пакистана; присоединение к Индии состоялось на условиях предоставления штату особого статуса. См.: Кузнецова С.С. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации и штатов Индийского Союза:
сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2013. С. 10.
Высший законодательный орган штата может состоять из одной или двух палат. Законодательное собрание избирается прямыми выборами по территориальным избирательным округам в соответствии с мажоритарной системой относительного большинства. Законодательный совет (вторая палата, в том случае, если она создается) на 1/3 избирается законодательным собранием, на 1/3 - муниципальными органами, на 1/12 - лицами, имеющими университетское образование и после окончания университета проживающими в штате не менее трех лет, на 1/12 - лицами, не менее трех лет преподававшими в учебных заведениях штата не ниже средней школы, на 1/6 назначаются губернатором из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в области литературы, науки, искусства, кооперативного движения или общественной деятельности <357>. Губернатор, будучи высшим должностным лицом штата, назначается президентом сроком на пять лет с возможностью повторного назначения. С учетом порядка избрания самого президента можно сделать вывод о том, что губернатор имеет все шансы оказаться проводником политики, реализуемой правящей политической силой на уровне Союза. Губернатор созывает палаты легислатуры на сессии, может досрочно распустить законодательное собрание, имеет право законодательной инициативы, право вето и право передачи принятого легислатурой законопроекта на рассмотрение президента Индии. Большинство своих полномочий губернатор должен осуществлять по совету Совета министров штата (формируемого на основе партии, победившей на выборах в законодательное собрание), но имеет также и ряд дискреционных полномочий, позволяющих ему действовать как представителю центра <358>.
--------------------------------
<357> См.: Крысенкова Н.Б. Избирательная система Индии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. <358> См.: Автономов А.С. Указ. соч. С. 466.
Систему органов союзной территории возглавляет назначаемый президентом и подчиняющийся ему управляющий. По решению общенационального Парламента в союзных территориях могут быть созданы и свои легислатуры и советы министров, тем не менее высшую законодательную власть в отношении союзных территорий осуществляет федеральный Парламент, а президент издает общие правила управления ими. Национальная столичная территория имеет собственное законодательное собрание и совет министров, а роль губернатора выполняет назначаемый президентом лейтенант-губернатор <359>.
--------------------------------
<359> См.: Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. С. 840.
Несмотря на существование в Индии второго уровня государственной власти, роль органов власти штатов может оказаться (и в ряде случаев действительно оказывалась) существенно принижена в результате использования механизмов чрезвычайного положения и президентского правления, усиливающих потенциал централизации власти в государстве.
В соответствии со статьей 352 Конституции, если президент приходит к убеждению, что существует угроза возникновения чрезвычайного положения, когда безопасность Индии или какой-либо части ее территории оказывается под угрозой вследствие войны, внешней агрессии или вооруженного восстания, он может посредством прокламации объявить о введении чрезвычайного положения на всей территории Индии или ее части. Президент может издать такую прокламацию только на основе решения Кабинета Союза (состоящего из премьер-министра и министров, имеющих ранг членов Кабинета) и обязан вынести ее на рассмотрение каждой палаты Парламента. Без одобрения обеими палатами большинством списочного состава и двумя третями присутствующих на заседании прокламация теряет силу через месяц; при условии одобрения - может действовать в течение шести месяцев с возможностью последующего продления (всякий раз - максимум на шесть месяцев). Во время действия прокламации исполнительная власть Союза получает право давать распоряжения штатам относительно способов реализации их исполнительной власти; Парламент - право издавать законы по любому вопросу (статья 353). Кроме того, Конституция допускает возможность ограничения целого ряда прав и свобод личности на время действия чрезвычайного положения (статья 358).
Сложно отрицать, что конституционный институт чрезвычайного положения в Индии является "необходимым элементом функционирования государственного механизма", однако следует учитывать потенциал его использования не только при обстоятельствах, угрожающих государственному суверенитету и территориальной целостности Республики (октябрь 1962 года, при агрессии со стороны Китая; декабрь 1971 года, вооруженный конфликт с Пакистаном), но и при угрозе стабильности политического режима, а также борьбы с оппозицией (1975 - 1977 гг., обострение социальных противоречий на фоне стремления И. Ганди к сохранению власти) <360>. Обращает на себя внимание