особенно если Правительство проводит неудачную экономическую политику. В этой ситуации Президенту значительно проще дистанцироваться от Премьера, который ему был навязан оппозиционным парламентом.
Многие исследователи сегодня склонны полагать, что после принятия на референдуме в 2000 г. решения о снижении срока полномочий Президента с семи до пяти лет проблема режима "коабитации" не стоит так остро, как это было ранее. Появление в середине большого президентского срока оппозиционного парламента теперь маловероятно. Ведь если выборы Президента и Национального собрания не отстоят друг от друга сколько-нибудь значительно, то "президентская" партия, скорее всего, составит основу правящего большинства в нижней палате, поскольку политические предпочтения избирателей не смогут измениться за короткий промежуток времени слишком существенно. Если это все же происходит, то период вынужденного "сожительства" Президента и Премьера в силу более скромного президентского срока не успеет довести страну до правительственного кризиса.
Французский парламент заслуживает отдельного внимания. Наиболее существенной отличительной чертой статуса французского парламента является абсолютная ограниченность его компетенции. Данная черта стала логичным следствием преодоления наследия ультрапарламентских режимов, вызывавших прежде нестабильность правительств и слабость политической системы в целом. Статья 34 Конституции 1958 г. устанавливает исчерпывающий предметный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы законом как формой нормативного акта, доступной парламенту. К примеру, к числу этих вопросов относятся гражданские права, гражданство, меры наказания, налоги, выборы в Парламент и местные органы, общая организация обороны, режим собственности, трудовое право и т.д. Все вопросы, не отнесенные к сфере законодательства, носят так называемый "регламентарный" характер. Согласно ст. 37 это означает, что законы, принятые по данным вопросам, могут быть изменены декретами исполнительной власти после заключения специального правительственного органа, Государственного совета.
Национальное собрание и Сенат номинально имеют сходные полномочия в области законодательного процесса. Закон принимается, если одобрен палатами в идентичной редакции. Между тем на законодательный процесс могут существенно повлиять как Президент, прибегая, например, к праву отлагательного вето, так и Премьер, который вправе настоять на созыве смешанной паритетной комиссии для выработки нового текста по спорным вопросам. Более того, никакая поправка к тексту смешанной комиссии не может быть принята без одобрения Правительства (ст. 45). То есть Парламент не имеет возможности вынудить Премьера пойти на компромисс по важным для него моментам путем откладывания принятия закона, передавая его проект между палатами по методу "челнока". Таким образом, Парламент лишен возможности полностью контролировать даже ход основной процедуры своей работы, - законодательного процесса.
Охлаждение пыла нижней палаты как палаты "общественного мнения" со стороны более консервативно формируемой верхней палаты является ее типичной задачей. Так и французский Сенат при создании действующей Конституции задумывался голлистами как определенный противовес Национальному собранию, в котором воплощался ненавистный "режим партий", растаскивающих страну в разные стороны. Национальное собрание не может самостоятельно преодолеть несогласие Сената с законопроектом. По меньшей мере, от него требуется либо пойти на компромисс с верхней палатой, либо призвать на помощь Премьера для создания смешанной комиссии.
Таковы основные черты французского "рационализированного парламентаризма". Конституционные механизмы сдержек существенно снижают роль Парламента как самостоятельного, абсолютно независимого игрока в политической жизни, который был бы способен стать преградой процессу реформ. Парламент всегда может быть включен в механизм, его можно побудить действовать определенным образом. Но при всем этом вряд ли можно представлять себе Парламент как орган малозначимый и случайный. Президенту и Премьеру невозможно игнорировать столь массовый и авторитетный орган народного представительства, у которого всегда в запасе возможность не утвердить Премьера, вынести ему в любой момент времени резолюцию порицания или привлечь к ответственности Президента в отсутствие сложных процедур и лишь усилиями палат Парламента без всякой посторонней помощи.
Большое значение во внутриполитической жизни Франции играет Конституционный совет. В общем смысле этот конституционный орган в определенном отношении совмещает функции Конституционного суда и Центральной избирательной комиссии. Однако при этом важно принимать во внимание, что Конституционный совет осуществляет конституционный контроль только над законами, в то время как оценка конституционности регламентарных актов является задачей другого органа власти - Государственного совета. Кроме того, и функции избирательного органа Конституционный совет несет в отношении не всех выборов, а только применительно к выборам Президента, референдумам, а также рассматривает избирательные споры на выборах в обе палаты Парламента.
Конституционный совет состоит из девяти членов, назначаемых по три от Президента и обеих палат
Парламента. Срок полномочий этих членов Конституционного совета - девять лет без возможности продления. Конституционный совет обновляется на одну треть каждые три года (ст. 56). Однако помимо этих девяти членов в Конституционный совет пожизненно входят бывшие Президенты Республики, что является подтверждением его значимости: работа Конституционного совета настолько авторитетна и должна привлекать внимание нации.
Конституционный совет осуществляет предварительный конституционный контроль. Согласно ст. 61 органические законы и регламенты палат Парламента должны быть ему направлены до промульгации, а остальные законы могут быть направлены по инициативе Президента, Премьера, Председателей палат Парламента или группой не менее 60 парламентариев.
Конституционный совет в механизме сдержек и противовесов мыслился изначально сторонниками де Голля как помощник Правительства, позволяющий обуздать Парламент <198>. Сегодня его значение более широко и состоит в целом в обеспечении профессионального юридического и доктринального контроля за теми участками конституционного процесса, нарушения в которых потенциально способны привести к дисбалансу политической системы.
--------------------------------
<198> Разделение властей... С. 247.
Упомянутый выше Государственный совет совмещает функции конституционного контроля в отношении актов регламентарной власти, высшего органа административной юстиции и консультативного органа при принятии правительственных решений. Государственный совет неоднократно упоминается в Конституции, но самостоятельного раздела в ее тексте не заслужил. В отношении системы сдержек между основными носителями политической силы и выразителями суверенитета народа Государственный совет выступает органом второстепенным, скорее усиливая профессиональные возможности Правительства. Руководит Государственным советом Премьер-министр, а его члены назначаются главным образом из числа государственных служащих правительственным декретом по предложению министра юстиции. Работа в Государственном совете ведется по отделам в соответствии с их профессиональным профилем.
Еще одним конституционным органом, выполняющим консультационные функции при Правительстве, является Экономический и социальный совет. Согласно ст. 70 он консультирует Правительство по любым экономическим или социальным вопросам, на его заключение представляются все планы или программные законопроекты экономического или социального характера. Экономический и социальный совет формируется на основе корпоративного представительства от работодателей, лиц наемного труда, представителей свободных профессий, обществ взаимопомощи и т.д.
Одной из ярко выраженных особенностей французской системы сдержек является малозаметная роль в этом судебной власти. Характерно, что глава о судебной власти начинается с положения о том, что гарантом независимости судебной власти является Президент (ст. 64). В осуществлении этой роли ему помогает Высший совет магистратуры, который возглавляется Президентом, а вице-председателем этого органа является по должности министр юстиции. Конституция устанавливает два присутствия в Высшем совете магистратуры со сложным персональным составом, одно из которых руководит деятельностью судейского сообщества, второе - прокурорского, формируя предложения по назначению на должности и рассматривая дисциплинарные дела работников соответствующих категорий.
В систему сдержек и противовесов в значительно большей степени встроены органы с судебными и квазисудебными функциями, которые вынесены за пределы главы VIII о судебной власти. Прежде всего, это касается Конституционного совета (ст. 56), который помимо осуществления функций конституционного контроля вправе рассматривать избирательные споры на выборах в высшие представительства. Его роль
всистеме сдержек в том, чтобы своевременно идентифицировать потенциальные нарушения конституционного порядка и своевременно переводить их в спокойное процессуальное русло взвешенного юридического решения.
Также в системе сдержек номинально участвует Высокая палата правосудия (ст. 67), которую можно рассматривать в качестве суда ad-hoc в отношении единственного рода дел, связанных с обвинением Президента республики в государственной измене. Если обвинение выдвигается обеими палатами абсолютным большинством, то Высокая палата правосудия, составленная из парламентариев же, судит Президента, не прибегая к помощи других органов или дополнительных процедур. Это явный инструмент потенциального давления законодательного органа на главу государства, он определенно включен в систему взаимных сдержек, только вот к работе судебной власти этот механизм не имеет отношения.
Что касается Палаты правосудия Республики, которая рассматривает дела о привлечении к уголовной ответственности членов правительства в период осуществления ими своих полномочий (ст. 61), то она также может рассматриваться как институт системы сдержек. Во-первых, Конституция не устанавливает для Палаты правосудия каких-либо предметных ограничений для категорий преступлений,
всвязи с которыми члены Правительства могут быть привлечены к уголовной ответственности.
Потенциально это могут быть преступления, связанные с профессиональной некомпетентностью, нарушениями по службе, коррупцией и т.п., что связывает такие обвинения с политическим процессом. Во-вторых, Палата правосудия помимо двенадцати парламентариев, представляющих на паритетных началах обе палаты Парламента, включает и трех членов Кассационного суда, т.е. собственно представителей судебной власти, причем один из них председательствует в Палате правосудия. Поэтому и с точки зрения состава Палаты правосудия можно рассматривать ее в качестве участника системы сдержек и противовесов.
Сама по себе судебная система во Франции довольно сложно устроена. Структура судов общей юрисдикции включает суды малой и большой инстанции, апелляционные суды и Кассационный суд. Прокуратура с ее функцией поддержки государственного обвинения существует при судах начиная от звена судов большой инстанции. Система административной юстиции представлена административными судами, административными апелляционными судами и Государственным советом в вершине их иерархии. Кроме того, выделяются и разного рода специальные суды, связанные с разбирательством коммерческих, трудовых, аграрных и других споров. Однако в целом судебная власть как таковая, т.е. представленная в деятельности судов, не рассматривается в качестве самостоятельного игрока в системе государственно-властных отношений. Конституционные институты, которые имеют к этому отношение (Конституционный совет, Государственный совет, Высокая палата правосудия, Палата правосудия республики), вынесены за пределы судебной системы и являются либо квазисудебными, а то и административными, органами, либо судами ad-hoc.
Среди основных формальных черт французской модели организации власти выделяют особою роль избираемого на прямых выборах и обладающего широким кругом полномочий Президента республики; рационализированный парламентаризм, лишивший Парламент значительных полномочий в сравнении с предыдущими французскими республиками и выделивший для Парламента участок абсолютно ограниченной компетенции; систему политической ответственности Правительства, при которой Президент назначает Премьер-министра, который обязан получить поддержку своей программы в Парламенте; право Президента распустить Национальное собрание (но не Сенат) в любое время без особых формальных оснований; права отправить Правительство в отставку по собственной инициативе Президент лишен, для этого необходимо соответствующее обращение Премьера; Национальное собрание может в свою очередь в любой момент в отсутствие особых формальных оснований вынести Правительству резолюцию порицания, что влечет обязанность Премьера поставить вопрос о роспуске Правительства перед Президентом; усилиями обеих палат Парламент имеет возможность отстранить Президента от должности в связи с совершением им государственной измены; отсутствие судебной власти в системе сдержек.
Далее следует отметить, что модель системы сдержек и противовесов, отраженная в Конституции 1958 г. со всеми последующими и довольно существенными изменениями, является итогом длительного исторического опыта конституционного строительства. Голлистская установка на закрепление сильной власти "республиканского монарха" в политической системе, стабилизация Правительства и рационализированный парламентаризм во Франции стали возможными лишь после более чем полувекового безраздельного господства парламента. Ультрапарламентская модель убедительно показала французам свою несостоятельность в послевоенных условиях, "вальс правительств" не помогал Франции выйти из внешне- и внутриполитического кризиса. Очевидно, что при отсутствии подобного опыта политического развития закрепление аналогичной модели смешанной республики с объемом президентских полномочий, которые превышают даже объем полномочий президента в президентских республиках, в других странах может быть небезопасным для местных демократических устоев.
Причины, по которым столь оригинальная модель организации власти оказалась на французской почве устойчивой, состоят главным образом в высокой политико-правовой культуре государственных деятелей и избирателей. Несмотря на явный вождизм де Голля в сравнении со всеми последующими французскими президентами, даже он не позволил никому усомниться в отсутствии каких-либо диктаторских устремлений и добровольно покинул свой пост, когда граждане не поддержали его с реформой Сената.
Во Франции есть место конституционной традиции и уважению не только норм Конституции, но также норм достоинства в политическом поведении. Поэтому пробелы в Конституции трактуются не в пользу определенного института или должностного лица, а в пользу демократического уклада страны. Например, ничто, кроме республиканской традиции, не принуждает Премьера уйти в отставку на следующий день после президентских или парламентских выборов. Однако никто еще не позволил себе усомниться в такой необходимости <199>.
--------------------------------
<199> Конституция Франции в комментариях Ги Каркассона. Алматы. 2005. С. 66. Цит. по: Кененова И.П., Троицкая А.А., Шустров Д.Г. Сравнительное конституционное право в доктрине и судебных решениях: Учебное пособие. М., 2015. С. 658.
Следующим пунктом можно отметить интересный аспект, связанный с формализацией системы органов власти, показывающий большое внимание Конституции 1958 г. к процедурной стороне системы сдержек. Принятый в 1958 г. на референдуме текст касается по уже упоминавшимся причинам не статуса личности, не гражданских институтов или основ общественного устройства, его главной задачей является отражение взаимодействия между высшими органами власти, причем в максимально конкретном процедурном ключе.
Интересно, что в большинстве процедур не предугадывается результат. При назначении Премьера Президентом, при вынесении резолюции порицания Национальным собранием, при подаче прошения Премьера об отставке, при роспуске Национального собрания Президентом, во взаимодействии разнопартийных Президента и Премьера и во многих других случаях итог реализации процедур зависит от расстановки политических сил, от конкретного расклада политических интересов в данный конкретный момент времени.
С одной стороны, это делает участников политического процесса более зрелыми, поскольку заставляет их просчитывать эффект своих действий. А это, в свою очередь, влечет и развитие чувства ответственности за свою работу, по меньшей мере перед партийными соратниками и коллегами по службе. С другой стороны, французская политическая система ориентирует ее акторов на постоянное взаимодействие, на подтверждение своей политической состоятельности, активность, инициативность. Это всегда текущий процесс, нельзя просто зафиксировать свой успех на выборах и пребывать на этом капитале до следующего избирательного цикла, поскольку в Конституции на этот случай имеется процедура, позволяющая оппозиции задавать острые вопросы и ставить перед неприятным выбором.
Еще одна общая черта рассматриваемой модели власти связана с тем, что, хотя во французской системе сдержек изучаются обычно Президент, Премьер и Парламент, их взаимодействие никак не исчерпывает многообразия политической жизни Франции. Многоуровневое территориальное самоуправление, многообразие вспомогательных и консультативных органов в верхах, а также традиционная высокая активность политических партий делают общественно-политическую жизнь насыщенной, создают ситуацию постоянной ротации политических элит, смены и переоценки социально-политических и экономических приоритетов, что неизбежно приводит в действие механизмы сдержек. Поэтому система организации власти во Франции должна при более детальном приближении включать в круг рассмотрения большее количество реальных участников политического процесса.
В частности, совершенно особое значение в характеристике французской государственной машины имеет адекватная оценка партийной системы, которая существует во Франции традиционно и сейчас поддерживается благодаря сочетанию пропорциональной избирательной системы и мажоритарной системы абсолютного большинства, которые, как известно, способствуют образованию большого числа неконсолидированных партий.
Эта французская общественно-политическая специфика вполне определенным образом сказывается на модели власти, которую мы привыкли считать для Франции характерной, а именно когда благодаря однопартийности Президента и Премьера дуалистическая система переключается в "президентский режим". Действительно, периоды "коабитации" являются для Пятой Республики исключениями. Однако лишь в двух странах - Франции и Финляндии - "президентские фазы" оказались длительными. Ведь "Президент может опираться на безоговорочную поддержку парламентского большинства либо будучи лидером партии или коалиции, имеющей абсолютное большинство мест в представительном собрании, либо, напротив, лавируя между многочисленными и с трудом вступающими в союзы между собой парламентскими фракциями. В странах с многопартийными, но четко структурированными партийными системами подобные ситуации просто не возникают. Вот почему Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.) с конституционной точки зрения, имея премьерско-президентские системы, фактически никогда не выходили за рамки парламентаризма" <200>.
--------------------------------
<200> Голосов Г.В. Сравнительная политология: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство Европ. ун-та в С.-Петербурге, 2001. С. 275.
Следовательно, в реалистической оценке системы организации власти во Франции не нужно упускать из виду значение других фрагментов политической реальности. Вполне возможно, например, что введение мажоритарной избирательной системы относительного большинства, которая влечет формирование малого числа крупных партий или даже двухпартийной системы <201>, способно сделать
режим "коабитации" менее исключительным явлением во Франции. Хотя, как мы подчеркивали выше, проблема острого противостояния Президента и Премьера в режиме "коабитации" сегодня и так сглажена уменьшением президентского срока.
--------------------------------
<201> См., например: Дюверже М. Политические партии / Пер. с фр. М.: Академический проект, 2002. С. 279.
Наконец, следует сказать, что по известной причине часто самым интересным пунктом в организации системы власти во Франции в отечественной литературе находят особый статус Президента Франции, который имеет множество рычагов воздействия на разные стороны политического процесса. Учитывая явные деголлевские черты вождизма в этой модели, надо отдавать отчет в том, что на французской почве ее адаптация оказалась возможной лишь после многих десятилетий неудачных попыток стабилизации парламентаризма. Франция Пятой Республики - это ответ на чрезмерную дробность политических сил, безответственность парламента и "вальс правительств" в Третьей и Четвертой Республике. Если к этой модели склоняется государство, которое не имеет длительного прочного опыта демократического парламентаризма в условиях функционирования системы сдержек, в котором доминируют авторитарные начала в управлении, то французская модель не будет удачным выбором, поскольку лишь законсервирует авторитарные традиции власти.
При этом режим "коабитации", которым можно было бы извинить этот выбор, как мы выяснили, работает только в странах, где существуют немногочисленные устойчивые партийные группы, которые способны сформировать парламентскую оппозицию и "переключить" главу государства в парламентский режим работы.
С политической точки зрения модель вынужденного сосуществования президента и премьера в оценке стратегии политического процесса также может оказаться удачной. Так, если общество едино в своих политических предпочтениях, в результате чего в парламенте доминирует одна политическая сила (или группа сходных), которую представляет и президент, то это может быть вызвано необходимостью мобилизации по определенному, особому пути развития, который предлагает партия. Если же в такой мобилизации нет большой нужды, то общество, не убежденное в необходимости поддержки какой-то центральной политической идеи, имеет разные приоритеты, что приводит общество к относительному плюрализму. В таком случае формируется ряд сильных фракций, которые способны перевести политическую систему в парламентский режим, особенно при разнопартийности президента и парламента. Однако, если общество раздроблено чрезмерно и в парламенте существует множество слабых мелких фракций, президент может сформировать на базе своей фракции правительственную коалицию, снова выступая централизующим звеном текущей политической практики.
Также и основной правовой эффект "коабитации", когда возникают новые центры влияния в верхах, обязывающие считаться с собой, несомненно полезен для развития демократических традиций. Главная проблема заключается в том, что этот режим является случайным. Вероятность его появления даже при наличии соответствующих формальных условий в Конституции легко можно исключить, переформатировав партийную систему посредством реформы избирательного законодательства либо в силу банальных политических манипуляций. По этой причине, найдя режим "коабитации" полезным, стоило бы в другом национальном правопорядке сконструировать соответствующее взаимодействие президента и премьера на основе, не зависящей от случайных результатов выборов.
Нельзя не отметить, что смешанная республика в настоящее время является столь распространенной в мире формой государства не по причине того, что дает президенту больше полномочий, чем в иных президентских республиках. Ведь смешанные республики очень многообразны, этот термин давно уже утерял свое экспликативное значение и свидетельствует теперь разве о том, что мы имеем в виду не парламентскую и не президентскую республику. Преимущество смешанных республик в том, что они представляют собой возможность создания уникальной комбинации самых разных сдерживающих власть механизмов, которые могут удачно себя проявить с учетом местных особенностей. Тем более ответственно надо подходить к выбору сочетания этих механизмов. В этом плане во французской Конституции имеется много по-настоящему ценных находок, например процедурная ориентированность текста Конституции либо нацеленность на инициативное поведение субъектов политического процесса и ответственность при принятии ими текущих решений.
Взгляд на организацию власти во Франции был бы неполным, если бы мы помимо системы высших органов не обратились, хотя бы немного, к ее устройству на различных уровнях территориальной организации.