кабинетов (в среднем восемь месяцев). Нескончаемый "вальс правительств" порождал ситуацию постоянного и бессмысленного общественно-политического напряжения и неуверенности в политическом курсе и, как следствие, неуверенности в экономической стабильности. В таких условиях людям бывает сложно организовывать свой быт и планировать собственную жизнь, поэтому не было совершенно ничего неожиданного в том, что ко времени начала Второй мировой войны утомленная "режимом Собрания" и обмельчанием политического класса нация проявляла явное стремление к "сильной руке". Деморализованное поражением в начавшейся новой мировой войне, в условиях оккупации северной части Франции фашистами, в июле 1940 г. собравшееся в г. Виши Национальное собрание постановило передать диктаторские полномочия маршалу Петэну, что и ознаменовало собой конец Третьей республики.
После подведения итогов Второй мировой войны во Франции начинается новое государственное строительство. В его основе стоит богатый политический опыт Франции со времен революции и значительный диапазон моделей устройства государственного механизма: от неустойчивого парламентаризма Третьей республики до унизительной коллаборационистской диктатуры Петэна. С целью скорейшего создания новых легитимных институтов власти и разработки новой конституции на выборах формируется Учредительное собрание. В первом его составе обозначилось доминирование левых сил, что привело к разработке конституционного проекта, имевшего слишком много параллелей с парламентским режимом Третьей республики. В центре политической системы страны снова оказывался парламент, на этот раз однопалатное Национальное собрание, которое избирало как Президента, так и Председателя Совета министров. Однако на референдуме 5 мая 1946 г. этот конституционный проект не был поддержан французами. В новом составе Учредительного собрания расклад политических сил немного изменился в сторону партий правого центра.
Один из лидеров французского Сопротивления и энергичный государственный деятель генерал де Голль 16 июня 1946 г. выступает в г. Байе со своей знаменательной речью в поддержку "сильной власти", имея в виду прежде всего неподотчетного парламенту президента с широчайшими полномочиями. Однако резкая критика левых не позволила отразить в проекте конституции это видение устройства власти. В итоге поддержанная Учредительным собранием и одобренная на референдуме 13 октября 1946 г. Конституция Четвертой Республики закрепила модель парламентской формы республики, в которой двухпалатный парламент имел значительные полномочия в отношении президента и правительства.
Среди характерных черт организации власти по этой Конституции следует назвать введение бицефального (двухголового) правления, при котором функции главы государства и главы правительства разделены, а также значительно менее заметную роль верхней палаты в сравнении с режимом Третьей республики. Конституция 1946 г. не только выделяет фигуру Председателя Совета министров как таковую, но он получает и довольно широкие права: право постановки вопроса о доверии, право законодательной инициативы, право контрасигнатуры всех актов Президента и т.д. Роль Президента в этой модели власти является довольно маловыразительной, то есть такой, какой она должна быть в парламентской республике: он избирается Национальным собранием с правом переизбрания, намечает кандидатуру премьера (программа которого должна получить доверие нижней палаты парламента), имеет право председательствовать на заседаниях Совета министров и ряда других высших органов власти, в том числе в Высшем совете магистратуры и Конституционном комитете.
Несмотря на определенное движение новой модели власти в противоположную сторону от "режима Собрания" Третьей республики, этого оказалось явно недостаточно, чтобы стабилизировать политическую жизнь Франции. Размытость политического спектра в силу большого числа партий не позволяла сформировать уверенное правящее большинство в парламенте, простота механизма отставки правительства и использование парламентом принципа двойной инвеституры в свою пользу привело в итоге к тому, что за 12 лет существования Четвертой республики сменилось 45 правительств <194>, т.е. их средний период жизни оказался значительно меньше, чем в Третьей республике, негативного опыта которой планировали избежать создатели Конституции 1946 г.
--------------------------------
<194> Там же. С. 235.
Крайне неудачная война за сохранение своих колоний в Индокитае 1946 - 1954 гг., война Алжира за свою независимость от Франции, начавшаяся в 1954 г., а также экономический кризис в стране оставляли все меньше сомнений в необходимости перестройки государственного механизма.
С 1954 г. правоцентристские партии с большей или меньшей степенью успеха начинают прокладывать дорогу конституционной реформе, которая позволила бы реализовать принципы сильной президентской власти, изложенные де Голлем в речи в Байе. В частности, удается ликвидировать принцип двойной инвеституры, за счет усиления прав Совета республики и введения "метода челнока" уравновешиваются позиции палат парламента, несколько расширяются и полномочия Президента.
Следующий этап реформы был направлен на введение прямых выборов президента и учреждение серии сдержек в отношении парламента вплоть до его роспуска при выражении резолюции порицания правительству, однако проект реформы был отвергнут большинством депутатов сначала в 1956 г., а затем повторно и в марте 1958 г.
На волне алжирского кризиса в 1958 г. премьером французского правительства становится Шарль де Голль, который 1 июня получает от Национального собрания чрезвычайные полномочия на полгода для разработки новой конституции. Многие ранее разработанные голлистами идеи конституционной реформы, которые прежде не находили поддержки в парламенте, теперь были включены в текст новой Конституции Франции, принятой на всенародном референдуме 28 сентября 1958 г. абсолютным большинством французов. Это событие является началом существующей и поныне Пятой Французской Республики.
Характеризуя в целом Конституцию Франции 1958 г., следует сказать, что помимо Конституционного закона (в терминах вводных формулировок к его тексту) в состав Конституции включаются Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула к Конституции 1946 г. Если две последние автономные составляющие Конституции посвящены конституционным правам граждан и важнейшим конституционным принципам, то текст собственно Конституционного закона в подавляющей части уделяет внимание организации высших органов власти и системе их взаимодействия между собой. Основные составляющие механизма власти Пятой Республики - это Президент, Правительство и Парламент Франции.
Необходимо принимать во внимание, что с 1958 г. в текст Конституции было внесено множество изменений. Например, один из ключевых пунктов политической реформы де Голля об избрании Президента Франции непосредственно населением был отражен в Конституции не с 1958 г., а в ходе ее преобразования в 1962 г. <195>. Среди других широко известных изменений, например, появление норм об уголовной ответственности членов правительства в 1993 г. или уменьшение президентского срока до пяти лет в 2000 г. Таким образом, здесь снова проявила себя готовность французского общества к модернизации основ общественно-политической жизни в стране, непрерывному конституционному творчеству, которое оказывается безопасным и предсказуемым в условиях высокой политико-правовой культуры как французских государственных деятелей, так и избирателей, и при безусловной неприкосновенности важнейших правовых идеалов.
--------------------------------
<195> См., например: Захарова М.В. Правовой статус главы государства во французской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 6; СПС "КонсультантПлюс".
Первое ознакомление с Конституцией 1958 г. или ее беглое сравнение с современными конституционными текстами стран, не так давно перешедших на путь строительства демократии, может создать впечатление, что французская модель организации публичной власти является излишне сложной, запутанной и незавершенной. Каноническая стройность и последовательность регулирования традиционных категорий современного конституционного права, исчерпывающие перечни полномочий высших органов власти, гармоничные пропорции между разными фрагментами текста явно не являются преимуществом этой Конституции. Еще больше способно сбить с толку отсутствие признаков, отражающих привычную роль судебной власти, и изобилие в системе высших государственных институтов органов, которые выполняют факультативные и компенсационные функции в процессе политико-правового развития. Все это, возможно, не в полной мере соответствует простоте, ясности и демократичности романского юридического стиля.
Однако здесь нужно принимать во внимание несколько моментов. Во-первых, французские конституции с самого начала конституционной истории этой страны рассматривались с совершенно прагматической точки зрения. Это не акты символического характера, которые служат лишь каталогом высоких идеалов, а документы непосредственного действия, к которым можно всерьез апеллировать. Спекулятивная стройность текста может навредить его практическому назначению.
Во-вторых, текст Конституции в данном случае можно сравнить с вершиной айсберга, которая показалась над поверхностью политической и правовой практики и законодательства Франции благодаря распределению веса в его подводной части. Формальные текстовые диспропорции являются отражением рейтинга проблем, которые французское общество считает для себя особенно важными для закрепления в Основном законе. Поэтому Конституция 1958 г. является ответом ровно на те вопросы, которые существовали к этому моменту развития французской государственности.
В-третьих, Франция начала писать свою демократическую конституционную историю отнюдь не с 1958 г. Кроме того, на ее территории за это время не было успешных попыток на основе неких новых
принципов выстроить альтернативную политическую реальность, которая бы радикально отличалась, подобно советскому строю, от логики развития государственности европейских стран. То есть конституционную историю Франции смело можно воспринимать как непрерывную, ей не нужно начинать с чистого листа, как африканским, ближневосточным или восточноевропейским странам, которые приняли новые демократические конституции в течение последних двух десятков лет. Имманентной частью повседневного конституционного быта Франции являются устойчивые традиции политического и правового поведения, которые определяют вполне предсказуемые рамки деятельности должностных лиц
иработы институтов власти. Нет необходимости переводить драгоценный нормативный материал Конституции на очевидные вещи.
Конституция 1958 г. является в полной мере детищем правоцентристских партий во главе с приверженцами де Голля, которые мыслили Францию великой европейской и мировой державой. Унизительная слабость политической системы, вызванная ультрапарламентскими режимами Третьей и Четвертой республики, должна быть преодолена сильной рукой патриота, лидера и вождя нации. Мрачная история прежних французских монархических режимов, диктатура Петэна и вождизм фашистских лидеров соседних европейских стран долгое время отталкивали французов от идеи сильной руки. Однако неспособность раздробленных и по преимуществу левых партий справиться с новыми вызовами, вставшими перед страной после войны, вернули убедительность словам де Голля о "республиканской монархии".
Нынешнее французское государство называют республикой смешанной, полупрезидентской, президентско-парламентской, премьерско-президентской и т.п. Все эти характеристики передают собой достижение определенного момента длительной конституционной истории, который, кажется, позволил нащупать французам на своей почве тонкий баланс сдержек, актуальных для совершенно разных классических моделей организации государства. В поиске этого баланса никогда не подвергались сомнению базовые устои французского государства: демократический режим, республиканская форма правления и разделение властей.
Итак, современный дизайн высших органов власти Пятой республики основан на взаимодействии трех основных центров власти: Президента, Правительства и Парламента. Этим органам и их взаимодействию друг с другом посвящены по меньшей мере две трети текста Конституции 1958 г.
Президент после реформы 1962 г. избирается на прямых общенациональных выборах, что делает его легитимность в глазах избирателей сравнимой с легитимностью Парламента и приближает французскую модель к президентским республикам. Процедура президентских выборов довольно проста
идемократична. Для выдвижения кандидатуры необходимо 500 подписей лиц, располагающих выборным мандатом общенационального, регионального или уровня департаментов или мандатом некоторых других легислатур (притом что подписанты представляют не менее 30 департаментов). Голосование проводится по системе абсолютного большинства в два тура: если в первом туре ни один из кандидатов не набрал абсолютного большинства голосов, в следующем туре по принципу относительного большинства проводится голосование по двум кандидатурам, набравшим в первом туре наибольшее количество голосов.
Особенность формирования Правительства может указывать и на президентские, и на парламентские черты республики: Премьер-министр назначается Президентом, однако свою программу он представляет на утверждение Национальному собранию.
Выборы в нижнюю палату Парламента, Национально собрание, - прямые. Депутаты избираются по мажоритарным одномандатным округам в два тура. Если ни один из кандидатов не получает в первом туре абсолютного большинства, во втором туре встречаются кандидаты, набравшие более 12,5% голосов в первом туре от общего числа зарегистрированных избирателей, а победителем среди них считается набравший относительное большинство.
Сенат, как верхняя палата парламента, призван отражать представительство территориальных коллективов, а, учитывая их сложный состав и традиции, система выборов отличается здесь значительной спецификой. Выборы сенаторов проводятся в департаментах, которые являются ключевой административно-территориальной единицей во Франции. Для этого образуются специальные коллегии, составленные из депутатов легислатур разных территориальных уровней - от регионов, департаментов и коммун. Сами делегаты при этом избираются в своих советах. Количество избираемых данной специальной коллегией сенаторов от департамента варьируется в зависимости от численности населения. От этого же зависит и применяемая в этом случае избирательная система: в крупных по числу населения департаментах выборы проводятся по пропорциональной системе, в остальных - по мажоритарной системе в два тура.
Механизмы политической ответственности в отношении высших органов власти также носят смешанный характер, если оценивать их в совокупности. Единственной процедурой политической ответственности, применяемой в отношении Президента, является возможность его отстранения от
должности в случае широко трактуемой государственной измены <196>. Обвинение против Президента выдвигается обеими палатами парламента абсолютным большинством голосов, а судит его составленная из избранных на паритетных началах палатами из числа их членов Высокая палата правосудия.
--------------------------------
<196> В литературе отмечается, что в качестве государственной измены Высокий суд правосудия теоретически может квалифицировать многие уголовно наказуемые деяния: убийство, взяточничество, неисполнение своих обязанностей, нарушение Конституции, необоснованный отказ промульгировать закон, злоупотребление правом использовать ст. 16 Конституции о введении в стране чрезвычайного положения и т.д. См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4-х томах / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: БЕК, 1997. Том 3.
Сенат политически неприкосновенен, что отчасти компенсирует его слабую роль в политическом процессе. А вот Национальное собрание может быть распущено Президентом без особых формальных оснований. Единственным условием являются предварительные консультации с Премьер-министром и председателями обеих палат парламента, при этом гарантией прочности парламента является обязанность провести выборы нового состава нижней палаты в промежуток от 20 до 40 дней после роспуска.
Несмотря на то что премьер Правительства назначается Президентом, у последнего нет права по собственной инициативе отправить Правительство в отставку. Такая возможность у него появляется лишь в случае, когда об этом ему объявит Премьер-министр. Однако и Парламент не может единолично распорядиться об отставке Правительства. В случае вынесения Национальным собранием резолюции порицания либо если оно не одобрит программы Правительства, Премьер обязан вручить заявление об отставке Правительства Президенту республики (ст. 50 Конституции Франции).
Таким образом, процесс формирования и политической ответственности Правительства как центральный механизм, где пересекаются основные характеристики "смешанности" Французской Республики, нацелен на то, чтобы покончить с практикой "вальса правительств" и максимально стабилизировать исполнительную власть в стране под общим контролем неприступного для случайной политической игры Президента.
Рассмотрим далее по возможности коротко другие основные черты статуса высших органов власти Пятой республики.
Конституция 1958 г. с первых своих положений не оставляет никаких сомнений в том, что центром французской политической системы является Президент. Он "обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства" <197>, он - гарант "национальной независимости, целостности территории" (ст. 5).
--------------------------------
<197> Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин. М.: Юрлитинформ, 2003. С. 50.
Президент назначает Премьер-министра и принимает его отставку, хотя в первом случае Премьер обязан заручиться поддержкой Национального собрания, а во втором случае Президент лишен инициативы. Реализованный во французской модели власти принцип "двух ключей" в отношении формирования и отставки Правительства делает его надежной и максимально стабильной частью государственного механизма, насколько это возможно для правительства в демократическом государстве.
Неограниченное формальными основаниями право роспуска Президентом Национального собрания делает его принципиально зависимым инструментом в руках сильного Президента. Однако надо иметь в виду, что установленный Конституцией баланс формального статуса является лишь частью фактической системы сдержек. Партийная принадлежность Президента и парламентского большинства имеет в этом механизме не меньшую роль. Например, слабый Президент, т.е. не имеющий прочной поддержки однопартийцев в Парламенте, вынужден уходить от прямых конфликтов с ним и ему может быть нелегко решиться на роспуск нижней палаты.
Особое внимание в системе полномочий французского Президента традиционно привлекает ст. 16, открывающая дорогу установлению "дикторского режима". Однако представляется, что на самом деле данная статья содержит достаточно гарантий для того, чтобы не рассматривать ее как серьезную опасность французской демократии: чрезвычайные полномочия Президента могут быть вызваны к жизни только в случае реальной угрозы независимости и государственной целостности страны, когда "нормальное функционирование конституционных государственных органов прекращено"; при этом Президент обязан провести консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также с Конституционным советом; также у него нет права распускать в течение этого периода Национальное собрание; а сами чрезвычайные меры "должны быть продиктованы стремлением обеспечить в кратчайшие сроки конституционным государственным органам средства для выполнения их задач".
Президент республики имеет право апеллировать к народу напрямую, например, в случае, когда его инициативы не получают должной поддержки в Парламенте, он "может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей". В этом случае опрокинуть народный вотум законодательной ветви не удастся. Между тем референдум - это обоюдоострое оружие. С тех пор как де Голль, не получив поддержки по поводу своей идеи преобразования Сената в орган социально-экономического представительства в 1969 г., ушел в отставку, создав тем самым важный политический прецедент, это право используется французскими президентами с большой осторожностью.
Президент имеет особую роль в законодательном процессе. Хотя он и лишен законодательной инициативы, он промульгирует законы и имеет права отлагательного вето в течение отведенного для промульгации 15-дневного срока.
Президент в терминах ст. 64 "является гарантом независимости судебной власти", в чем ему "помогает" возглавляемый им же Высший совет магистратуры - верховный орган, контролирующий кадровую политику в органах суда и прокуратуры во Франции и обеспечивающий дисциплинарное производство в отношении этих категорий работников.
Правительство - следующая по важности точка притяжения политической мощи после Президента. Правительство в значительной мере является политически самостоятельным органом, мнение которого в разные периоды времени текущей государственной жизни может отличаться как от мнения Президента, так и от мнения парламентского большинства. Во Франции не Президент, а именно Правительство "определяет и проводит политику Нации" (ст. 20).
Правительство тесно связано с Парламентом узами политической ответственности. Так, после назначения Премьера его программа представляется в Национальное собрание (ст. 49), а при ее неодобрении Премьер-министр вручает Президенту заявление об отставке (ст. 50), которую тот не вправе проигнорировать в силу конституционной традиции и должен разрешить конфликт либо приняв отставку Правительства, либо распустив Национальное собрание. Вынесение большинством голосов членов Национального собрания резолюции порицания по инициативе палаты не связано с каким-либо конкретным условием или процедурой, парламент вправе это сделать в любое время, когда сочтет нужным. В то же время и Премьер может поставить вопрос о доверии перед Национальным собранием в связи с голосованием по любому закону, и в этом случае оно считается полученным, если не будет принята резолюция порицания.
Инициатива пересмотра Конституции принадлежит членам парламента и Президенту, "действующему по предложению Премьер-министра" (ст. 89).
Рассмотрев коротко основы конституционного статуса Президента и премьер-министра, нельзя упустить из виду важные нюансы их непростых в ряде случаев взаимных отношений.
Президент республики не ограничивается своей номинальной ролью главы государства, но также может принимать деятельное участие в осуществлении исполнительной власти в стране. Наиболее яркое формальное проявление бицефальности французской государственной машины - одновременное существование возглавляемого Президентом Совета министров и руководимого Премьер-министром совета кабинета. Президент подписывает ордонансы и декреты, рассмотренные в Совете министров, имеет широкий спектр кадровых полномочий в системе исполнительной власти (ст. 13). При этом "Премьер-министр руководит деятельностью Правительства. Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов. С соблюдением положений статьи 13 он осуществляет регламентарные полномочия и назначает на военные и гражданские должности" (ст. 21). В исключительных случаях "Премьер может замещать Президента республики в качестве председателя Совета министров по поручению Президента и на заседании, повестка которого определена" (ч. 4 ст. 21).
Не менее интересным является взаимодействие Президента и Премьера в случае, когда Президент и большинство в Национальном собрании представляют разные партии. В ином случае Президенту не составляет никакого труда провести в парламенте своего Премьера, но в этой ситуации возникает необходимость достижения системного компромисса Президентом, с одной стороны, и Парламентом и Правительством - с другой. Разнопартийность Президента и Премьера вызывает к жизни режим так называемого сосуществования или "коабитации".
Используя свою опору на парламент, Премьер обретает заметный вес, вполне сравнимый с президентским, однако и у Президента остаются рычаги влияния на оппозиционного Премьера. Среди наиболее явных сдержек - возможность откладывания подписания ордонансов и декретов, обсужденных Советом министров. Поскольку этот инструмент важен для реализации текущих политических инициатив Премьера или инициатив по реализации законов, за что он персонально отвечает, уже Премьер может быть вынужден искать у Президента поддержки. Также Президент может осложнить работу Премьера, задействовав свои кадровые полномочия и назначив на должности в центральном аппарате или в регионах своих более активных политических сторонников, чем прежде.
Президент в ряде случаев может использовать режим "коабитации" и к своей политической выгоде,