Административный акт есть документ с фиксированной информацией в виде текста, устной или конклюдентной форме, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях разрешения конкретных дел, возникающих в процессе функционирования органов исполнительной власти.
Утверждение о том, что административно-правовой акт «есть письменный документ», не отражает всей специфики деятельности органов исполнительной власти. Одним из аспектов специфики административных актов является форма выражения содержащейся в них информации. Чаще всего эта информация выражается письменно, но она может быть выражена и в устной форме, а также сигналами, жестами и т.п. Однако во всех случаях для административных актов характерен нормативный язык, правовые термины, соблюдение субординации, правил и реквизитов, свойственных каждому акту.
В административном акте односторонне выражается воля органа исполнительной власти по тому или иному поводу, определенному законом или нормативным правовым актом вышестоящего органа исполнительной власти. «При помощи актов - документов воля лиц, которая по своей основе представляет собой внутреннее, психическое явление, выступает вовне, в качестве волеизъявления, способного дать известный юридический эффект».
Орган исполнительной власти (должностное лицо) самостоятельно и независимо от чьей-либо воли, руководствуясь лишь положениями закона или предписаниями подзаконных нормативных правовых актов, а также фактическими обстоятельствами, принимает административный акт и контролирует его исполнение.
Авторитарность и независимость органа исполнительной власти (должностного лица) в подготовке и утверждении административного акта не являются выражением административного произвола. Административный акт может быть в установленном законодательством досудебном и судебном порядке оспорен или признан незаконным или недействительным, т.е. недействующим (см., например, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ).
Суть легальности (законности), а точнее, подзаконности административных актов определяется следующими правовыми формулами. Они всегда издаются:
«в соответствии с Конституцией, законами», т.е. нормативно связаны;
«на основе и во исполнение закона», т.е. выражают действия по реализации закона;
«в пределах прав, предоставленных законом», т.е. в рамках, установленных законом;
«в случаях, предусмотренных законом», т.е. когда точно определены основания их принятия;
с соблюдением предусмотренных ограничений и запретов.
Никакой административный акт не может отменить или изменить закон. Если административный акт противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие административного акта.
Закон представляет собой как основу, так и рамки для административных актов. В такой же роли выступают и «вышестоящие» административные акты (скажем, акты Правительства), содержащие нормы, создающие права и обязанности для соответствующих органов исполнительной власти. Поэтому суть легальности сводится к тому, что административные акты издаются на основе и во исполнение закона и других законных правовых источников.
Административные акты могут издаваться органами исполнительной власти на основе и во исполнение не только законов, но и указаний (приказов, распоряжений) вышестоящих органов исполнительной власти, которые в пределах своей компетенции в процессе руководства обладают правом давать предписания, обязательные для исполнения адресатами.
Норма закона («вышестоящего» административного акта) может послужить «командой» для создания серии новых норм подзаконных актов, стать для них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в нормах исполнительных актов, послужить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Так, Градостроительный кодекс РФ предусматривает, что порядок участия граждан Российской Федерации и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности устанавливается нормативными правовыми актами, актами органов местного самоуправления в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем доктрина административного права исходит из того, что не следует культивировать обилие норм в административных (исполнительных) актах, ибо тогда утрачивается «законоисполнительный смысл» и допускаются «превышения», «отступления» и «произвольное толкование».
Административные акты детализируют общие нормы, заложенные в законе или в «вышестоящем» административном акте. Они направлены на обеспечение повседневной, оперативной, дифференцированной исполнительной деятельности и регулирование различных аспектов государственной и общественной жизни. При помощи административных актов исполнительная власть реализует права и обязанности субъектов управленческой деятельности, обеспечивает их должное поведение, удовлетворяет или отклоняет требования юридических лиц, должностных лиц, граждан. Поэтому такого рода акты должны быть юридически и фактически обоснованными, т.е. издаваться в случаях, предусмотренных законодательством, и тогда, когда они действительно необходимы в процессе правомерной исполнительной деятельности.
Административные акты издаются для решения тех вопросов, которые определены в законе, положении об органе и в других актах в виде типологии (перечня) вопросов или отдельных поручений вышестоящего органа. По содержанию административный акт - это управленческое решение, реализующее задачи и функции исполнительной и распорядительной деятельности органа исполнительной власти.
Органы исполнительной власти принимают административные акты в процессе повседневного оперативного руководства и регулирования экономической, социально-культурной, административно-политической и других сфер и отраслей.
По содержанию все административные акты являются управленческими решениями, содержащими в своей сути цели, задачи, методы и функции органов исполнительной власти. Посредством административных актов разрешаются управленческие ситуации.
Административный акт всегда направлен на оптимальное разрешение исполнительских дел и вопросов исходя из конкретных обстоятельств. Поэтому для административного акта характерным является не только признак легальности (законности), но и свобода усмотрения. Свобода усмотрения не означает вседозволенности.
Юридическая сущность административного акта состоит в том, что он содержит обязательное правовое решение вопросов управления. Без решения административный акт был бы бессодержательным. Однако не всякое решение органа исполнительной власти приобретает юридическое значение. В качестве административного акта может рассматриваться только лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено и обладает всеми признаками административного акта. Только в этом случае его обязаны исполнять все субъекты, которым он адресован. Исполнение административного акта гарантируется соответствующими институтами государства, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.
Административные акты любой юридической природы могут быть:
правовым основанием для издания других административных актов (нижестоящих в иерархии административных актов);
доказательством для любого суда - конституционного (уставного), арбитражного, административного, суда общей юрисдикции; основанием для возбуждения судебного дела;
условием действительности других актов органов исполнительной власти, включая и неправовые акты, а также гражданско-правовых актов (например, договора купли-продажи).
Официальность административного акта выражается в том, что соответствующее управленческое решение может быть принято только уполномоченными (компетентными) органами исполнительной власти (или должностными лицами), но не от своего имени, а исключительно от имени государства. Волеизъявление, выраженное в административном акте, всегда является государственной волей.
2. Виды административно-правовых актов
В силу многообразия административно-правовых актов они классифицируются по многим основаниям: по юридическому содержанию, по органам, их принявшим, по форме, по функциям и т.п.
Выбор способа и критериев классификации административно-правовых актов зависит от того, какая цель преследуется при той или иной работе с актами (их исследования, подготовки их проектов, систематизации и т.д.). Но почти во всех случаях, независимо от использования других критериев, они подразделяются по юридическим свойствам и по органам, их издавшим. Данные основания классификации актов государственного управления, как и юридических актов вообще, являются важнейшими, их использование дает наибольший теоретический и практический результат. Без этого по существу невозможны ни изучение актов, ни практическая работа с ними.
Классификация актов по юридическим свойствам дает возможность исследовать связь актов с нормами права, место актов в механизме правового регулирования.
Определение юридических свойств административно-правовых актов имеет многоплановое прикладное значение. С ним связаны: решение в ряде случаев вопроса об опубликовании и введении актов в действие; организация необходимого учета нормативных административно-правовых актов и работа по их систематизации.
Классификация административно-правовых актов по юридическим свойствам позволяет также проследить взаимосвязь свойств акта с организационной формой деятельности органа и выбором формы акта, а также зависимость ее от порядка его принятия и юридических свойств.
По юридическим свойствам следует различать:
. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т.е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.
Нормативные акты - важнейший вид правовых актов, издаваемых субъектами государственной власти в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.
Важнейшее свойство нормативного акта - его правотворческое назначение. В этом - юридическая функция данного вида актов, свидетельствующая о его месте в механизме правового регулирования. Указанное свойство имеет общий характер применительно ко всем проявлениям служебной роли акта по отношению к норме права (за исключением случаев, когда акт служит средством реализации нормы).
Нормативные административно-правовые акты играют существенную роль в механизме правового регулирования; посредством этих актов устанавливается большая часть действующих правовых норм.
С помощью нормативных административно-правовых актов регулируются отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности: например, отношения в промышленном, строительном, транспортном комплексах, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения национальной безопасности и т.д. Без них невозможно осуществление ни одной из функций государственного управления, равно как невозможно функционирование органов государственного управления и всего государственного аппарата в целом.
. Индивидуальные акты - это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими, содержащими отказы.
Четкое определение свойств и признаков нормативных и индивидуальных актов позволяет правильно оценить роль и значение того и другого вида актов в механизме правового регулирования. А это, в свою очередь, одна из необходимых предпосылок оптимального подхода к решению в каждом конкретном случае вопроса о сочетании в одном акте государственного управления нормативных и индивидуальных предписаний.
. Общие акты содержат либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.), либо содержат общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т.д.).
. В специальных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо еще и общие требования.
Изучение актов государственного управления, а также вся практическая деятельность по их подготовке, изданию и дальнейшая работа с ними предполагают подразделение этих актов в зависимости от органов, издающих их. От того, каким органом издан тот или иной акт государственного управления, зависит характер разрешаемых в нем вопросов, их значение в выполнении конкретных задач, юридическая сила акта, порядок издания, порядок приостановления и отмены, а часто и действие их в пространстве, по кругу лиц, форме и т.д.
По органам, принявшим акты, их можно поделить на две группы:
. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ). Кроме того, определенными полномочиями правотворческого характера обладает Банк России.
. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе исполнительной власти (постановления судей по делам административных правонарушений, приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющих внутриаппаратное значение).
По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные.
По функциям можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым вопросам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления. Довольно часто управленческие решения связаны сразу с несколькими управленческими функциями, они полифункциональны.
По степени сложности управленческие решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции).
В зависимости от порядка принятия различаются акты коллегиальные и единоличные.
По наименованию актов различают указы, постановления, распоряжения, приказы, инструкции, правила, положения и др.
Постановление - документ, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятый в рамках установленной процедуры и компетенции. Оно является, как правило, нормативным по своему правовому содержанию.
Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряжение подписывает руководитель органа исполнительной власти или по его указанию (поручению) его заместитель.
Приказ - распорядительный документ органа исполнительной власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.