Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

интересов России, которая, как правило, при обсуждении ключевых вопросов находится в меньшинстве. Поэтому сферой, в которой допускается частичное исключение из принципа консенсуса («consensus minus one») остается человеческое измерение ОБСЕ. Любые попытки государств-участников расширить действие правила consensus minus one на другие области деятельности ОБСЕ (в том числе, миротворческую активность) постоянно блокируются российской стороной. В частности, по инициативе России в тексте Хартии европейской безопасности было зафиксировано решение «и далее поддерживать принцип консенсуса как основу принятия решений в ОБСЕ»33. Таким образом, создается патовая ситуация, когда Россия сама препятствует реализации модели, энтузиастом которой она является.

Отсутствие международно-правового характера решений ОБСЕ является своеобразной «родовой травмой» этой организации. Еще на консультациях, предшествовавших подписанию Заключительного Хельсинкского акта 1975 г. было решено, что обязательства ОБСЕ носят не международно-правовой, а политический характер, т.е. не имеют обязательной юридической силы. Отдельные (достаточно скромные) попытки принять решения, имеющие международноправовой характер, например, в области Суда ОБСЕ по примирению и арбитражу, наталкивались на мощное сопротивление группы стран, в авангарде которых выступали США. В качестве основного аргумента выдвигался тезис о том, что международно-правовой характер решений СБСЕ изменит саму природу совещания, придаст обязательствам юридическую силу и нарушит целостность общеевропейского единства, так как не все государства-участники захотят присоединиться к конвенции34. После учреждения первых долгосрочных миссий СБСЕ на Балканах и в странах СНГ СМИД СБСЕ на своем заседании в Риме (1993 г.) принял решение по вопросу о правоспособности институтов СБСЕ, а также их привилегиях и иммунитетах. Однако именно отсутствие международноправового характера решений СБСЕ позволило значительному числу госу- дарств-участников проигнорировать решение Римского СМИД. Неопределенный юридический статус миссий, а также необходимость платить местные налоги вызывали понятное недовольство государств-участников, финансировавших программы миссий. Возможно, положение изменится в результате дискуссии по вопросу о правовом статусе постоянных миссий ОБСЕ на местах. Некоторый оптимизм внушает включение в текст Итоговой декларации Стамбульского саммита ОБСЕ (от 19 ноября 1999 года) специального пункта, посвященного необходимости «предпринять решительные шаги» по выяснению правового статуса институтов ОБСЕ. Постоянному совету было поручено создать неофициальную рабочую группу для подготовки доклада с рекомендациями относительно исправления нынешнего положения (пункт 34)35. Вероятно, именно на этом направлении будут сделаны конкретные шаги по приданию международноправового характера хотя бы части решений ОБСЕ. До настоящего момента США и большинство их союзников в рамках ОБСЕ остаются принципиальными противниками перевода обязательств ОБСЕ из категории мало к чему обязывающих «commitments» на уровень «obligations». Действительно, международноправовой характер решений ОБСЕ существенно повысил бы ее статус и расширил бы горизонт возможностей в решении задач политической стабильности на континенте. Тем не менее, даже политический характер обязательств ОБСЕ позволяет достаточно эффективно использовать ее в качестве авторитетного на-

блюдателя и аудитора в таких областях, как человеческое измерение, что, собственно, вполне устраивает большинство государств-участников. Кроме того, не стоит забывать о том, что когда нормы международного права помешали мировому сообществу осуществить давление на СРЮ для обеспечения операции по установлению мира в Косово, их просто обошли, активно используя именно гуманитарную риторику. Таким образом, если когда-нибудь обязательства ОБСЕ и будут иметь международно-правовой характер, одно это не сделает ее несущей опорой архитектуры европейской безопасности, хотя, без сомнения, позволит решить многие из стоящих перед организацией задач.

Не обладающая возможностями координировать действия военных блоков, ограниченная политическим характером своих решений, ОБСЕ, тем не менее, остается приоритетом российской внешней политики. Причины такого отношения достаточно ясны: СССР стоял у истоков Хельсинкского процесса, идеалистические лозунги периода горбачевской «перестройки» нашли свое отражение в Парижской Хартии для новой Европы, а образ Европы без разделительных линий как нельзя лучше отвечал интересам страны, переставшей быть сверхдержавой и утратившей почти всех своих союзников среди государств ЦВЕ. Однако желание видеть структуру, позволяющую защищать интересы России в сфере безопасности, только в ОБСЕ, существенно ограничивало свободу маневра отечественной дипломатии. Так, несмотря на утверждения ряда российских политиков о важном значении связей между Россией и НАТО, остался практически нераскрытым потенциал такой организации, как Совет североатлантического сотрудничества, и программы «Партнерство ради мира», возможности которой в сфере проведения миротворческих операций были, безусловно, более серьезными, нежели у ОБСЕ. Более того, иногда согласие российской стороны сотрудничать с НАТО напрямую увязывалось с изменениями в позиции госу- дарств-участников Североатлантического альянса по отношению к ОБСЕ36.

В этом же контексте следует рассматривать вторую, тесно связанную с предыдущей, модель, использовавшуюся российской дипломатией в период дискуссии по вопросу о принятии в состав НАТО рада государств ЦВЕ: укрепление ОБСЕ как антитеза расширению НАТО на восток. Эта модель получила свое отражение в предвыборной программе Б. Ельцина в 1996 г., в его послании к Федеральному Собранию Российской Федерации (1996 г.), в выступлении тогдашнего первого заместителя министра иностранных дел России Игоря Иванова на пресс-конференции «Об основных внешнеполитических итогах 1996 г.» и т.д. Вариацией этой модели можно считать идею Владимира Лукина, в рассматриваемый период возглавлявшего Комитет по международным делам Государственной Думы РФ, в которой расширению НАТО на восток противопоставлялись одновременно «превращение ОБСЕ из форума для дискуссий… в своего рода ООН для Европы и близлежащих регионов» и «расширение ЗЕС»37. События последующих нескольких лет показали, что даже сильная и институционализированная ОБСЕ не является для стран ЦВЕ серьезной альтернативой Североатлантическому альянсу, а расширение ЗЕС за счет ассоциированных членов — государств ЦВЕ может пока рассматриваться в сугубо теоретическом плане.

В целом противопоставление НАТО — ОБСЕ, как представляется, носит достаточно надуманный характер. Влияние НАТО на формирование СБСЕ/ОБСЕ в его нынешних институциональных рамках было достаточно велико. Так, например, в Лондонской Декларации о преобразовании Североатланти-

ческого альянса (5–6 июля 1990 г.) содержится развернутое предложение о том, чтобы на встрече в верхах СБСЕ в Париже было принято решение об институционализации СБСЕ «для более широкого диалога в более объединенной Европе». Все достаточно подробные рекомендации, указанные в Декларации, включая создание механизма СБСЕ для наблюдения за выборами, центра по предотвращению конфликтов, парламентской ассамблеи СБСЕ и т.д. были реализованы четыре месяца спустя на встрече в Париже и отражены в Парижской хартии для новой Европы. Многие решения, содержащиеся в Итоговом документе Хельсин- ки–2 — «Вызов времени перемен», практически повторяют формулировки более ранних по времени документов НАТО. Так, в Римской декларации сессии Североатлантического совета о мире и сотрудничестве, принятой главами государств и правительств Североатлантического альянса в Риме 7–8 ноября 1991 г. зафиксирована приверженность участников «укреплению процесса СБСЕ, который должен сыграть жизненно важную роль, содействуя стабильности и демократии в Европе в период исторических перемен» и активизации усилий, направленных на то, «чтобы встреча «Хельсинки–2»… стала еще одним важным шагом на пути к созданию новой Европы». В Декларации отмечалось, что «огромное преимущество» СБСЕ состоит в том, что это единственный форум, где представлены все страны Европы, Канада и Соединенные Штаты, выполняющие общий кодекс правил в области соблюдения прав человека, основных свобод, демократии, правопорядка, безопасности и экономической свободы. Главы государств, участвовавших в сессии Североатлантического совета обязались «активно поддерживать дальнейшее развитие процесса СБСЕ, чтобы укрепить его возможности как органа для проведения консультаций и сотрудничества между всеми государствами-участниками этого процесса, способными на эффективные действия в соответствии с новой и возросшей ответственностью…»38. Более того, в тексте Декларации содержались конкретные предложения по организационной реформе СБСЕ, получившие воплощение в ходе встречи Хельсинки–2 семь месяцев спустя.

Сессия Североатлантического совета в Брюсселе (19 декабря 1991 г.) также оценивала саммит в Хельсинки как «важный этап на пути консолидации новой европейской архитектуры и укрепления институтов и механизмов СБСЕ». Участники сессии заявили, что «СБСЕ надлежит играть присущую ему все более важную роль в развитии сотрудничества и обеспечении безопасности в Европе, стимулируя процесс демократических преобразований… и создавая в перспективе их применения эффективные инструменты предупреждения конфликтов, мирного урегулирования разногласий и преодоления кризисов»39. В подобных текстуальных совпадениях нет ничего удивительного; более того, они выглядят вполне логично, учитывая тот факт, что все государства-участники Североатлантического альянса — являются членами ОБСЕ, и при необходимости могут выступить в рамках этой организации единым фронтом, образовав подавляющее большинство. Согласно правилам ОБСЕ, большинство не может применить к одному государству-участнику меры принуждения, но может легко обеспечить его изоляцию, торпедирование его инициатив, или (как это было с Югославией) приостановление членства в организации. Это дает возможность сильным группировкам в рамках ОБСЕ проводить свою политику и оказывать существенное влияние на стратегическое развитие организации. По этой же причине инициативы России, не устраивающие, например, государства-члены НАТО, практически не имеют шансов быть одобренными при обсуждении всеми странами-

участниками ОБСЕ. США и их союзники по НАТО обладают подавляющим перевесом в рамках ОБСЕ, в то время как Россия почти полностью изолирована и не находит поддержки даже у тех государств, представители которых сочувственно относятся к российским предложениям. Не секрет, что именно по этой причине почти шесть лет тянулась работа над Хартией европейской безопасности, начавшаяся по инициативе российской стороны на заседании Будапештского СМИД в 1995 г. Действительно, в отличие от НАТО, ЕС или ЗЕС, ОБСЕ является широкомасштабным форумом, на котором Россия (теоретически) может с полным правом отстаивать свои интересы и добиваться поставленных целей. Проблема заключается в том, что расклад сил в рамках ОБСЕ самым непосредственным образом зависит от политической конъюнктуры в евроатлантическом регионе, с одной стороны, и от степени влияния того или иного государстваучастника, с другой. На данный момент США играют в ОБСЕ (как, впрочем, и во многих других международных организациях) бесспорно лидирующую роль. Россия, ослабленная в экономическом, политическом и военном отношениях, имеющая в союзниках одиозную для Запада Белоруссию и находящуюся в сложной ситуации Армению (не считая СРЮ, членство которой в ОБСЕ приостановлено в 1992 г.), обречена в рамках ОБСЕ лишь на более или менее успешную оборону. Вести разговор о том, что Россия может в настоящий момент использовать ОБСЕ как эффективный инструмент своей политики безопасности, на наш взгляд, означает выдавать желаемое за действительное.

Значит ли это, что ОБСЕ бесполезна для России, что правы те ее критики, которые считают, что у нее не существует реальных возможностей для формирования архитектуры европейской безопасности, и, соответственно, все усилия российской внешней политики, направленные на усиление ОБСЕ, превращение ее в рамочную структуру, координирующую деятельность всех организаций, ответственных за военно-политическую стабильность в евроатлантическом регионе, пропали втуне?

С нашей точки зрения, это не так. Несмотря на многочисленные неудачи и откровенную беспомощность ОБСЕ перед лицом некоторых кризисных ситуаций, потенциал этой организации очень велик. Как представляется, ключевыми понятиями, характеризующими потенциал ОБСЕ, являются комплексность и гибкость в сочетании с мощным созидательным потенциалом. Широкая ин-

ституциональная база ОБСЕ позволяет ей решать разнообразные задачи: от вопросов свободы средств массовой информации до контроля над миротворческими операциями. Трудно не согласиться с определением, данным в Хартии европейской безопасности — «ОБСЕ — это широко представительная, всеобъемлющая организация для проведения консультаций, принятия решений и сотрудничества в ее регионе».

Деятельность ОБСЕ в настоящий момент осуществляется по следующим основным направлениям:

•мирное урегулирование споров, раннее предупреждение, предотвращение конфликтов, регулирование кризисов, постконфликтное восстановление (часто эти направления деятельности ОБСЕ объединяют и называют не вполне точным термином «миротворчество»);

•интенсификация субрегионального сотрудничества — относительно новый вид деятельности ОБСЕ, опирающийся на «Платформу безопасности, основанной на сотрудничестве», оперативный документ, включенный в Хартию ев-

ропейской безопасности (ОБСЕ предоставляет заинтересованным организациям возможность использовать свои институты в качестве форума для субрегионального сотрудничества, включая обмен информацией и опытом между субрегиональными группами, получение и хранение текстов договоренностей и соглашений между ними и т.д.);

•«человеческое измерение» (включает деятельность ряда институтов ОБСЕ, в том числе Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) и Представителя по вопросам свободы средств массовой информации) варьируется от контроля за соблюдением прав человека и основных свобод, демократии и верховенства закона, защиты прав национальных меньшинств и проведения семинаров по повышению квалификации судей и сотрудников административных органов власти — до наблюдения за выборами и координации действий различных неправительственных организаций (НПО);

•военно-политическое измерение (включает меры укрепления доверия и безопасности, Договор об обычных вооруженных силах в Европе, договор «Открытое небо» и консультации в рамках Форума по сотрудничеству в области

безопасности) — одно из наиболее эффективных и результативных направлений деятельности ОБСЕ40;

•экономическое и экологическое измерение (слабая нормативная база, включающая лишь общие положения Заключительного акта в Хельсинки и Орхусскую конвенцию 1998 г. о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды);

•борьба с коррупцией (новое направление деятельности, выделившееся из человеческого измерения и впервые обозначенное, как отдельная сфера активности ОБСЕ на Стамбульском саммите 1999 г.) тесно связана с идеей верховенства закона (rule of law) и предполагает тесное взаимодействие с НПО.

Традиционно считается, что ОБСЕ относительно сильна в области, относящейся к «человеческому измерению», в частности, при проведении подготовки и наблюдения за выборами. Столь же расхожим является представление о том, что в области предотвращения кризисов и урегулирования конфликтов ОБСЕ практически бессильна, так как не обладает необходимым военным потенциалом для проведения миротворческих операций. С нашей точки зрения, такая постановка вопроса создает предпосылки для еще одного «мифа ОБСЕ», который, в отличие от рассмотренных ранее, распространен не только в России, но

иво многих странах Запада. Действительно, за десять лет своего существования ОБСЕ накопила значительный опыт наблюдения за выборами. Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве является небольшой, но весьма эффективно действующей организацией, сотрудники которой при необходимости способны координировать работу нескольких сотен наблюдателей в масштабах средней европейской страны. Инструментарий и методика ОБСЕ позволяют проводить наблюдение за выборами (и, в ряде случаев, их подготовку) даже в экстремальных условиях.

Тем не менее, признание результатов выборов действительными либо недействительными, а в ряде случаев и само решение о проведении выборов, являются политическими вопросами, находящимися в компетенции высших органов ОБСЕ (в первую очередь, Действующего председателя). Практика показыва-