Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

Б. Ельциным. Получение «благословения» СБСЕ на проведение миротворческих операций было важной задачей для России, стремившейся развязать себе руки в решении многих болезненных проблем в республиках бывшего СССР, сохранив при этом свой новый демократический имидж в глазах мирового сообщества. Говоря о позиции, которую российская дипломатия отстаивала в Хельсинки, Б. Ельцин с гордостью отмечал: «Мировая общественность, которая раньше резко и вполне справедливо критиковала руководство СССР за нарушения прав человека, теперь видит в новой России одного из гарантов и защитников этих прав»23. В определенной степени эта цель была достигнута. В Итоговом документе СБСЕ было сказано, что в целях поддержки операций по поддержанию мира СБСЕ могло использовать ресурсы и опыт существующих региональных и трансатлантических организаций, например, ЕС, НАТО, ЗЕС, и обращаться к ним с соответствующей просьбой. Указывалось, что СБСЕ может просить о том же другие институты и механизмы, в том числе механизм СНГ по поддержанию мира.

С другой стороны, принятие этого пункта не ослабляло, а усиливало натоцентричную позицию, которую занимали США. Закрепляя за СБСЕ право активно участвовать в организации миротворческих операций, США, повидимому, не сомневались в том, что реальной силой, действующей под эгидой Хельсинкского совещания, будет Североатлантический альянс. Создание собственных вооруженных сил СБСЕ оставалось сомнительным и дорогостоящим делом, а общий бюджет СБСЕ составлял всего 29 млн долл. США — цифра, несоизмеримая с бюджетом НАТО или ООН. Поэтому, идя на уступки России, США на деле ничего не проигрывали. Это обстоятельство, по-видимому, недостаточно учитывалось российской стороной, излишне оптимистично оценивавшей результаты саммита в Хельсинки. Даже тон выступления российских руководителей отражал их энтузиазм в отношении трансформации СБСЕ в «качественно новое трансконтинентальное объединение, своего рода обруч, охватывающий весь север планеты» (выражение заместителя Генерального секретаря ООН по политическим вопросам Владимира Петровского). Б. Ельцин в своем выступлении на саммите так оценивал Хельсинкский процесс: «Стратегическое переустройство Европы, которое не только стало неизбежным, но и уже началось, поставило всех нас перед выбором. Либо решительно идти вперед, отвечая на вызовы времени, либо поддаваться течению обстоятельств — и отступить от провозглашенных нами принципов. Думаю, что только сейчас мы начинаем осознавать, какой значимости процесс зародился в Хельсинки в 1975 г. Может быть, впервые за всю историю в центр мировой политики был поставлен человек, его интересы, его права и свободы… Я впервые участвую в столь уважаемом собрании, и, признаюсь, восхищен значимостью той работы, которая ведется здесь»24. Достаточно скоро, однако, стало ясно, что стремление российского руководства превратить СБСЕ в основную опору европейской безопасности не находит поддержки у других государств-участников Хельсинкского процесса.

Уже на Будапештском саммите СБСЕ в декабре 1994 г. предложение российской стороны об использовании при урегулировании региональных конфликтов так называемой «третьей силы» под эгидой СБСЕ, представлявшее собой, по сути, логическое развитие идеи привлечения к миротворческой активности региональных организаций и механизмов (прежде всего, механизма СНГ по поддержанию мира) встретило резкую и почти единодушную критику других членов Совещания, и было фактически торпедировано при активном участии стран

ЦВЕ. Впервые за всю историю Хельсинкского совещания Россия оказалась в полной изоляции. Даже Армения, естественный союзник РФ, заинтересованный в ее поддержке при урегулировании карабахской проблемы, при голосовании по предложению России предпочла воздержаться. Безусловно, это во многом объяснялось ухудшением имиджа России на международной арене после подавления октябрьского путча 1993 г. и начала первой чеченской войны. После Будапештского саммита вопрос о месте России в системе европейского сотрудничества в области безопасности стал рассматриваться как отдельная проблема. До Будапешта интеграция России в европейские структуры, в том числе и в области безопасности, считалась едва ли не само собой разумеющейся; по крайней мере, так оценивали ситуацию в России, а партнеры РФ на Западе не стремились опровергнуть эти представления. В Будапеште стало ясно, что одна из центральных концепций СБСЕ — Европа без разделительных линий, была поставлена под сомнение. По мнению российской стороны, альтернативой был бы непредсказуемый «холодный мир» со всеми вытекающими из него негативными последствиями для внешнеполитических интересов России. Тем не менее, Россия продолжала настаивать на превращении СБСЕ в авторитетную общеевропейскую организацию, в сфере ответственности которой находились бы все ключевые вопросы безопасности на континенте. С этой целью российская делегация предложила начать выработку всеобъемлющего и содержательного документа ОБСЕ — Хартии европейской безопасности, которая должна была стать стержнем архитектуры безопасности XXI в. Будапештское заседание СМИД (1995 г.) при Постоянном совете СБСЕ создало так называемый Комитет модели. Хартия разрабатывалась в целях глубокого обновления концептуальной базы общеевропейского процесса и придания ей правового характера. Процесс создания Хартии затянулся и был завершен только на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. На саммите также было принято решение «создать, после принятия соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, многонациональные силы по поддержанию мира после заключения соглашения между сторонами о прекращении военного конфликта»25.

Лиссабонский (1996 г.) саммит ОБСЕ проходил в условиях усилившихся противоречий между Россией и США по вопросу о расширении НАТО на восток и увеличении ответственности Североатлантического альянса в сфере европейской безопасности. Российская дипломатия в очередной раз попыталась отстоять идею сильной и эффективной ОБСЕ, которая могла бы стать реальной альтернативой НАТО в обеспечении политической стабильности на континенте. Попрежнему сохранялись несколько мифологизированные представления о реальных возможностях организации, что хорошо прослеживается в тексте обращения Б.Н. Ельцина к участникам саммита (сам российский президент в Лиссабон не поехал; российскую делегацию возглавлял председатель правительства РФ Виктор Черномырдин): «За прошедшее время сделано немало… Практически ни один крупный вопрос европейского развития не остается сегодня без ее [ОБСЕ. — К.Б.] внимания. В активе нашей организации — и обстоятельная дискуссия по модели европейской безопасности для XXI века, и общепризнанный вклад ОБСЕ в боснийские дела, в урегулирование других региональных конфликтов»26. Итоги Лиссабонского саммита оценивались излишне оптимистично. В официальном сообщении о прошедшей в Лиссабоне встрече глав государств и правительств ОБСЕ говорилось: «Главный итог саммита: выдвинутая Россией

идея создания новой модели европейской безопасности получает все большую поддержку… Дальнейшая практическая реализация этой идеи будет сталкиваться со значительными трудностями, связанными со стремлением ряда государств превратить НАТО в ось будущей архитектуры безопасности… Итоги Лиссабона неоднозначны, однако их общий баланс… — в пользу российской стороны. Несмотря ни на что, наше видение европейской архитектуры XXI века, в центре которой — Хартия европейской безопасности, — пробивает себе дорогу. Лучший инструмент для этого — ОБСЕ, где все страны имеют равный статус и действует правило консенсуса, позволяющее адекватно отражать интересы России в соответствующих документах и решениях»27.

Предложенная российской стороной схема первоочередных направлений строительства новой европейской архитектуры безопасности включала в себя следующие пункты:

•разработку Хартии европейской безопасности;

•придание ОБСЕ роли координатора усилий всех европейских и евроатлантических организаций;

•содействие процессу укрепления военной безопасности в Европе (адаптация Договора ОБСЕ);

•усиление общеевропейского потенциала миротворчества (разработка правовой базы, своего рода «устава» миссий ОБСЕ).

Было очевидно, что второй пункт российского плана неприемлем для того «ряда государств», которые отстаивали натоцентричную модель европейской безопасности. Тем не менее, даже наиболее трезвомыслящие российские политики полагали, что ОБСЕ обладает достаточным потенциалом, чтобы играть роль координатора всех организаций, действующих в сфере европейской безопасности,

включая НАТО, ЗЕС, СНГ и т.д. Так, министр иностранных дел России Е.М. Примаков, выступая на заседании Совета североатлантического сотрудничества 11 декабря 1996 г. в Брюсселе заявил: «ОБСЕ — наиболее универсальная и многофункциональная организация, и по этой причине ей следует отвести ключевую роль. Альтернативой такой роли не может, по нашему мнению, рассматриваться НАТО в качестве стержня европейской безопасности»28. Эта идея была еще раз озвучена в ходе заседания СМИД ОБСЕ в Копенгагене (18 декабря 1997 г.). Евгений Примаков констатировал, что ОБСЕ, накопившая богатейший опыт практической работы в сфере европейской безопасности и владеющая большим массивом договоренностей в политической, военной, гуманитарной и экономической областях, определяющим основы межгосударственных отношений и их нормы поведения, предоставляет оптимальные рамки для все более активного продвижения общеевропейской идеи29. Тем не менее, следует отметить, что Е. Примаков не был склонен к простой дихотомии «ОБСЕ — НАТО», полагая, что работа по созданию новой модели европейской безопасности должна вестись по разным направлениям и на разных уровнях. Достаточно высоко оценивая подписание Основополагающего акта Россия — НАТО, он подчеркивал, что общеевропейская модель безопасности не может сводиться и не сводится только к отношениям НАТО и России, НАТО и других стран, которые, при всей их важности, не могут исчерпать или подменить собой общие параметры европейского развития. ОБСЕ, по мнению российского министра иностранных дел, и должна была стать органом, координирующим соотношение мер безопасности на евроатлантическом уровне, с одной стороны, и субрегиональном уровне, с другой.

Характерное для внешней политики России восприятие ОБСЕ как приоритетного направления обусловило то пристальное внимание, которое было обращено на разработку «Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве», призванной стать частью Хартии европейской безопасности. С этой целью на Копенгагенском заседании СМИД была принята «Общая концепция развития сотрудничества между подкрепляющими друг друга институтами», направленная на укрепление взаимоусиливающего характера отношений между организациями и институтами, заинтересованными в продвижении всеобъемлющей безопасности в зоне ответственности ОБСЕ. Принятие этого документа, во многом отражавшего позицию российского внешнеполитического ведомства, свидетельствовало о том, что России, наконец, удалось переломить тенденцию противостояния любым своим предложениям, которая стала особенно заметна со времен Будапештского саммита 1994 г. В официальных коммюнике о решения Копенгагенского СМИД подчеркивалось, что «итоги встречи Совета министров… свидетельствуют о том, что настойчиво продвигаемый российской стороной тезис о центральной, ключевой роли ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности и стабильности получает практическое развитие».

Воодушевленная успехом, российская сторона продолжала наращивать усилия по подготовке Хартии европейской безопасности. На специальном заседании Постоянного совета ОБСЕ в Вене (12 ноября 1998 г.) Россия внесла на рассмотрение свой проект документа о принципах обеспечения общей, всеобъемлющей и неделимой безопасности в регионе ОБСЕ. В нем были сформулированы принципы нового характера межгосударственных отношений в единой Европе, преодолевшей раскол эпохи конфронтации. Среди приоритетов называлось обеспечение стабильности в рамках Общеевропейского региона, предотвращение появления районов с различными уровнями безопасности и т.д. В целом в течение 1997–1998 гг. российская сторона внесла в ОБСЕ значительное число предложений по выработке новой модели европейской безопасности, многие из которых действительно легли в основу Хартии европейской безопасности, принятой в Стамбуле в ноябре 1999 г.

Однако сам Стамбульский саммит стал суровым испытанием для российской дипломатии. Наметившееся было потепление отношений между Россией и Западом30 вновь сменилось противостоянием, почти конфронтацией, вначале изза действий НАТО на Балканах, а затем после развязывания второй чеченской войны. В результате принятие Хартии европейской безопасности из триумфа России превратилось в трудную и болезненную процедуру. При этом одобрение элементов российского проекта Хартии тесно увязывалось с принятием того или иного пункта Декларации стамбульской встречи. Особенно остро разворачивалась дискуссия вокруг предложения, выдвинутого рядом западных стран, согласно которому нарушения прав человека не являются внутренним делом государства. Попытка Запада вынудить Россию к принятию этого пункта, фактически оправдывавшего действия НАТО в Югославии и гуманитарную интервенцию в Косово, вызвала крайне негативную реакцию российской стороны. Участники встречи сравнивали атмосферу в Стамбуле с той, что сложилась в октябре 1960 г. в ООН, когда Хрущев колотил по столу ботинком31. Пригрозив, что Россия может не подписать Итоговый документ встречи, Б. Ельцин покинул Стамбул. Оказавшись перед лицом реальной угрозы срыва саммита вследствие нарушения принципа консенсуса, другие государства-участники смягчили свою по-

зицию. Результаты саммита парадоксальным образом устроили всех: с точки зрения Запада, Россия пошла на уступки, согласившись вставить в Итоговый документ специальный пункт № 23 (подтверждение мандата Группы содействия ОБСЕ в Чечне и согласие РФ на посещение региона Действующим председателем). Российская сторона настаивала (и, по-видимому, не без оснований) на том, что отечественная дипломатия одержала в Стамбуле победу, поскольку в Хартии европейской безопасности так и не было зафиксировано наиболее проблемное для России предложение по правам человека. Кроме того, даже в пункте 23 Итогового документа содержится «решительное подтверждение» ОБСЕ территориальной целостности Российской Федерации и осуждение терроризма во всех формах, что, безусловно, отвечает интересам России. Беспрецедентно твердая позиция России в Стамбуле принесла свои плоды. Возможно, основным итогом саммита для Москвы стало даже не принятие Хартии европейской безопасности, а

то, что российские руководители пришли к выводу, что если они хотят чего-то добиться на внешнеполитической арене, им следует действовать жестко.

3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ

Анализируя политику СССР, а позднее России в отношении СБСЕ/ ОБСЕ, нельзя не заметить, что для этой политики были характерны некоторые устойчивые модели, приверженность которым не всегда приводила к позитивному результату. Так, российская дипломатия если не всерьез рассматривала, то постоянно декларировала идею об ОБСЕ как альтернативе НАТО в качестве веду-

щей конструкции европейской безопасности. Между тем ОБСЕ никогда не имела достаточного потенциала для того, чтобы играть роль такой конструкции. Дело не только в мизерном бюджете этой организации. Проект создания собственных вооруженных сил ОБСЕ, активно поддерживавшийся Россией и (одно время) Германией хотя и был весьма затратным, но вовсе не обеспечивал превращения организации в становой хребет новой архитектуры безопасности на континенте. Неудачный опыт СООНО в бывшей Югославии ясно показал, что даже относительно крупные по численности и имеющие многолетний опыт специальных операций миротворческие силы ООН практически бессильны без поддержки (в том числе и авиационной) мощного военного блока, каким является НАТО. Альтернативной возможностью было бы превращение ОБСЕ в действительно полноправный координирующий орган, контролирующий взаимодействие, взаимоотношения и разделение функций между различными организациями, действующими в сфере безопасности в Европе. При этом российские политики высказывали идею о создании специального органа — Совета Безопасности ОБСЕ, по модели СБ ООН, и превращении НАТО в один из инструментов ОБСЕ с постепенной трансформацией в миротворческую организацию, подмандатную СБ ООН и ОБСЕ32. Осуществлению такой схемы мешало, помимо естественной негативной реакции США и их союзников по НАТО, два чрезвычайно важных фактора: принцип консенсуса и отсутствие международно-правового харак-

тера решений ОБСЕ.

Организация, объединяющая 54 государства Европы, Америки и Центральной Азии и принимающая свои решения на основе консенсуса, не может координировать деятельность блоковых организаций, подобных НАТО или ЗЕС. В то же время, отмена принципа консенсуса объективно будет работать против