Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

Решения Хельсинки-2 были, в основном, направлены на превращение СБСЕ из представительного форума для дискуссий по проблемам европейской безопасности в мощную организацию с целым рядом оперативных функций. Однако реально на этом пути мало что было сделано. Одним из немногих решений саммита, воплощенных в жизнь и обогативших потенциал СБСЕ, стало создание поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.

На Будапештской встрече на высшем уровне (декабрь 1994 г.) заявленные в Хельсинки–2 новации практически не получили дальнейшего развития. Вместо этого государства — участники СБСЕ начали обсуждение вопроса о том, какой должна быть модель безопасности в XXI в. Предполагалось, что создание такой модели должно предшествовать трансформации СБСЕ в организацию, контуры которой были намечены в Хельсинки–2. Государства-участники выразили озабоченность тем, что в регионе СБСЕ продолжаются вспышки военных действий, случаи нарушения прав человека, дискриминация в отношении национальных меньшинств. Признав необходимость решительных действий в связи с широкомасштабным несоблюдением принципов и обязательств, принятых в рамках СБСЕ, они декларировали, что СБСЕ является одним из главных инструментов в деле раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов в регионе. Хотя в тексте Декларации Будапештской встречи было отражено стремление государств-участников систематизировать и перевести на более практическую основу сотрудничество с европейскими и другими региональными и трансатлантическими организациями и институтами, первые реальные шаги в этом отношении были сделаны только три года спустя на заседании СМИД ОБСЕ в Копенгагене. На саммите был утвержден «Кодекс поведения, ка-

сающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе. Наконец, государства-участники признали, что резкое возрастание роли СБСЕ в формировании общего пространства безопасности в Европе позволяет переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), что, впрочем, не изменяет ни характера обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов.

Обсуждение модели безопасности для XXI в. продолжалось и на Лисса-

бонском саммите ОБСЕ (декабрь 1996 г.). Лиссабонская декларация 1996 г. о

модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. подтвердила центральную роль ОБСЕ в обеспечении безопасности и стабильности. В документе указывалось, что целью работы над моделью безопасности является внесение вклада в создание пространства общей и неделимой безопасности и оказание позитивного воздействия на безопасность всех государств-участников путем усиления ОБСЕ и, тем самым, — утверждения ее ключевой роли как единственной общеевропейской организации безопасности в обеспечении европейского мира и стабильности. Лиссабонская встреча подтвердила центральную роль ОБСЕ в формировании единого поля европейской безопасности, а также необходимость обновления концептуальной базы общеевропейского процесса, придания ей правового характера.

Итог дискуссии о модели безопасности для Европы XXI в. был подведен на Стамбульском саммите ОБСЕ в ноябре 1999 г. Стамбульский саммит стал важным событием истории ОБСЕ, хотя угроза возобновления конфронтации между Россией и Западом по вопросам Косово и особенно Чечни во многом за-

слонила позитивные достижения этой встречи. Главным итогом встречи стало подписание в буквальном смысле слова выстраданной Хартии европейской безопасности, нацеленной на развитие и укрепление возможностей ОБСЕ в вопросах поддержания мира, предотвращения конфликтов и формирования общего и неделимого пространства безопасности. В преамбуле Хартии подчеркивалось, что она приблизит государства-участники к созданию региона ОБСЕ, в котором не будет разделительных линий и зон с различными уровнями безопасности. Частью Хартии стала Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, расширяющая рамки взаимодействия между ОБСЕ и другими международными организациями в целях наиболее эффективного использования ресурсов международного сообщества. Важными новациями, закрепленными в Хартии, стали концепция быстрого реагирования (РЕАКТ), дополняющая миротворческий потенциал этой организации, и решение о расширении возможностей ОБСЕ в области полицейской деятельности с целью оказания помощи в сохранении верховенства закона.

В целом после Стамбульского саммита можно констатировать, что ОБСЕ образца 2000 г. — это полноценная международная организация с возросшим оперативным потенциалом по предотвращению конфликтов, управлению кризисами и постконфликтному восстановлению.

2. РОССИЯ И ОБСЕ: БОЛЬШИЕ НАДЕЖДЫ

СССР, стоявший у истоков Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, достаточно прагматично относился к этому инструменту «публичной дипломатии», рассматривая его в основном с точки зрения верификации мер по контролю над вооружениями и экономического сотрудничества. Заинтересованность Запада в рассмотрении вопросов «третьей корзины» (права человека, воссоединение семей и т.д.) вызывала у руководства Советского Союза понятное раздражение и неоднократно приводила к тому, что переговоры по проблемам безопасности в Европе заходили в тупик (как это было на Белградской и Мадридской встречах СБСЕ).

Окончание «холодной войны» сопровождалось резким повышением интереса российской внешней политики к деятельности СБСЕ. Венская встреча глав государств и правительств СБСЕ (1986–1989 гг.) стала первым (но не последним) саммитом этой организации, на котором российская сторона внесла на рассмотрение целый пакет новых и совершенно неожиданных для Запада инициатив. Уже в своей вступительной речи министр иностранных дел СССР

Э. Шеварднадзе выдвинул так называемое московское предложение, заключавшееся в том, чтобы провести встречу по гуманитарным вопросам (в том числе, и по проблемам прав человека) в Москве. Это сенсационное предложение вызвало у Запада (прежде всего, США) реакцию, колебавшуюся от недоумения до недоверия12. В ответ группа стран Запада, среди которых лидировали 12 государствчленов ЕС, выдвинула предложение о создании специализированного механизма так называемого человеческого измерения, равно как и созыве соответствующей конференции (первоначально идея о проведении такого мероприятия в Москве была подвергнута жесткой критике). В достижении компромисса между предложениями Москвы и 12 стран ЕС сыграла важную роль группа нейтральных и неприсоединившихся стран, которые, впервые за всю историю СБСЕ, поддержа-

ли предложения, направленные на достижение прогресса в области прав человека и контактов между людьми с тем, чтобы «восстановить равновесие между отдельными корзинами». В итоге было принято решение о том, что конференция будет проводиться в три этапа (каждый продолжительностью в один месяц) в течение последующих трех лет; при этом первый этап должен был состояться в Париже, второй — в Копенгагене, а третий, заключительный — в Москве. Что касается механизма «человеческого измерения», то для него были разработаны четыре основные пункта, предусматривающие возможность свободного обмена информацией по вопросам, относящимся к человеческому измерению, проведение двусторонних встреч с другими государствами-участниками для изучения таких вопросов, привлечение внимания других государств-участников по дипломатическим каналам к таким ситуациям и случаям, а также обмен информацией по этим проблемам на совещаниях Конференции по человеческому измерению и других встречах СБСЕ.

Советский Союз, поддержанный в тот период Польшей и Чехословакией, выдвинул идею о превращении СБСЕ в организацию-зонтик, контролирующую все вопросы связанные с безопасностью в Европе и призванную заменить ОВД и НАТО, еще в 1989 г. (впоследствии эта идея была оформлена в рамках плана Шеварднадзе — Динстбира13 по преобразованию СБСЕ в общеевропейскую систему коллективной безопасности). План подразумевал автоматическое создание мощной организационной структуры и разветвленного бюрократического аппарата. Естественно, подобное предложение вызвало резко негативную реакцию со стороны США, не без основания считавших НАТО гарантом своего влияния на европейскую политику. Как справедливо указывал представитель США в ОБСЕ посол Дж. Дин, «очевидное, но почему-то часто игнорируемое обстоятельство, что США и Канада не являются европейскими странами и поэтому не поддерживают идею решения ряда европейских проблем путем создания наднациональных органов» явилось вторым важным фактором, предопределившим скептическую позицию США по отношению к институционализации СБСЕ14. Что касается западноевропейских держав, входящих в число «двенадцати», то их мнения по вопросу о превращении СБСЕ в самостоятельную мощную организацию разделились. Хотя государства ЕС были едины в том, что проблемы СБСЕ и контроль над вооружениями входят в сферу их совместной внешней политики, однозначной позитивной линии по отношению к этой организации ими выработано не было. Предложение об усилении СБСЕ первоначально нашло поддержку лишь у Франции и Германии15. Однако позиция Германии ослаблялась вследствие разногласий между федеральным канцлером Г. Колем, приоритетом для которого оставалось членство ФРГ в НАТО, и министром иностранных дел Х.Д. Геншером, являвшимся наиболее последовательным сторонником сильного СБСЕ. Что касается Франции, то ее традиционная приверженность Западноевропейскому союзу, также не позволяла ей отдать предпочтение в решении проблем европейской безопасности СБСЕ16. Таким образом, ко времени Парижской встречи 1990 г. в рамках СБСЕ вновь назрело определенное противоречие между традиционными оппонентами — СССР и США, на этот раз по вопросу об институционализации Совещания. Однако это противоречие было уже не настолько непримиримым, чтобы поставить под угрозу процесс СБСЕ; кроме того, впервые в истории Совещания, ряд западноевропейских государств выступил (хотя и с оговорками) на стороне СССР. На подготовительной встрече в Вене (июль 1990 г.)

разница в подходах к институционализации СБСЕ проявилась особенно ярко17. США выступали против любых реальных шагов в направлении превращения СБСЕ в реальную организацию, однако в этом вопросе они все больше теряли поддержку большинства европейских государств, выступавших за создание в рамках СБСЕ ряда постоянно действующих органов. Защищая тезис о том, что все вопросы обеспечения безопасности в Европе находятся в компетенции НАТО, а не СБСЕ, США долго противились принятию процедуры созыва чрезвычайных заседаний Совета министров СБСЕ. США также выступали против создания генерального секретариата СБСЕ и, несмотря на явную потребность в существовании исполнительных органов Совещания, настояли на ограничении полномочий секретариата. Позднее они на протяжении ряда лет блокировали (в союзе с Великобританией и Турцией) идею о создании Суда СБСЕ по примирению и арбитражу, а также выступали против российского предложения учредить исполнительный комитет или Совет Безопасности СБСЕ18. В то же время позиция США по этому вопросу не была единой: если государственный департамент в целом был готов пойти на уступки и предлагал альтернативную схему структурной перестройки СБСЕ, то совет национальной безопасности, выступая в защиту НАТО, категорически отвергал идею институционализации СБСЕ19. В конечном итоге США были вынуждены смягчить свою позицию и к моменту проведения Парижской встречи частично согласились с изменениями в структуре и деятельности СБСЕ, что нашло свое отражение в ряде документов НАТО20. Результатом компромисса между СССР, США и государствами-членами ЕС стала частичная и ограниченная множеством оговорок трансформация СБСЕ в постоянно действующую организацию, — процесс, который был еще весьма далек от завершения к моменту начала военных действий на территории бывшей СФРЮ.

Одним из главных итогов встречи глав государств и правительств странучастников СБСЕ в Хельсинки стало достижение договоренности о создании антикризисных механизмов СБСЕ, развивавших разработанные ранее схемы по мирному урегулированию конфликтных ситуаций. Деятельность СБСЕ все больше переориентировалась на предотвращение и урегулирование локальных и региональных конфликтов с акцентом на их раннее предупреждение и мирное разрешение межэтнических и межрегиональных противоречий. В итоговом документе встречи «Вызов времени перемен» среди инструментов урегулирования конфликтов впервые стали фигурировать операции по поддержанию мира (peacekeeping operations), призванные дополнять политические средства предотвращения конфликта. Предусматривалось, что операции СБСЕ по поддержанию мира будут проводиться с учетом роли ООН, в полном соответствии с принципами ее Устава. По инициативе России в документ был внесен пункт, согласно которому председатель Совета СБСЕ информировал Совет Безопасности ООН об операциях СБСЕ. Такая позиция нашла определенное понимание со стороны Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали, который заявил, что «ООН может получить только выгоду при достижении своих целей, если СБСЕ разработает эффективный механизм принятия решений, проверки и взаимной помощи»21. В то же время, реально оценивая потенциал СБСЕ в этой сфере, Б. Бутрос-Гали указывал, что подобный механизм неизбежно должен будет распространяться за рамки действий по преодолению кризисов, поскольку постконфликтное миротворчество обязано содействовать созданию новой обстановки, характеризуемой взаимным доверием и сотрудничеством в разнообразных областях.

Операции СБСЕ по поддержанию мира могли быть инициированы либо вовлеченными в конфликт государствами, либо группой из 11 нейтральных стран; решение об их начале принималось консенсусом и с согласия непосредственно заинтересованных сторон. Предполагалось, что такого рода операции могут проводиться как в случае возникновения конфликтов между государствамиучастниками, так и внутри них. Строгое соблюдение принципа консенсуса исключало возможность мер принудительного характера (peace enforcement).

США по-прежнему скептически относились к идее превращения СБСЕ в мощную организацию, способную самостоятельно проводить политику безопасности на Европейском континенте. В то же время в ходе подготовки Итогового документа Хельсинки-2 США не чинили препятствий инициативам России и Германии, направленным на усиление военно-политического компонента СБСЕ и, в частности, миротворческой активности в зоне региональных и локальных конфликтов. Можно предположить, что прямое противостояние по этим вопросам новой демократической России было невыгодно США и их союзникам. В самой России в этот момент (лето 1992 г.) шли острые дискуссии по проблемам Приднестровья, Южной Осетии, положению русских в странах Балтии и др. В выступлении министра иностранных дел РФ А. Козырева на первом заседании Совета по внешней политике России говорилось о том, что выдвигаемые некоторыми политическими силами страны, в том числе в Верховном Совете РФ, концепции отказа от таких базовых принципов СБСЕ, как нерушимость границ или неприменение силы, а также попытки взять под защиту «белградских на- ционал-коммунистов» могут стать источником серьезных проблем для российской делегации в ходе встречи глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки. По мнению А. Козырева, избежать этого можно было путем «укрепления единства президентской внешней политики, твердого отстаивания ее всеми звеньями исполнительной власти, сплочения всех демократических сил»22. Вполне возможно, что уступки российской стороне в сфере усиления СБСЕ рассматривались США как своего рода плата за проведение прозападной «козыревской» внешней политики России, конечной целью которой была интеграция России в европейские экономические, политические и оборонные структуры. Нацеленность России на сильную и эффективную СБСЕ воспринималась как гарантия ее приверженности тем самым базовым принципам Хельсинкского совещания, которые сдерживали потенциальные «имперские амбиции» России в зоне ближнего зарубежья. Таким образом, энтузиазм российской дипломатии, видевшей в СБСЕ альтернативу НАТО как несущей опоры архитектуры европейской безопасности, поощрялся США не потому, что они всерьез рассматривали такую возможность в долгосрочной перспективе, а в силу достаточно прагматичных соображений.

Вцелом при анализе документов Хельсинки–2 создается впечатление, что

иРоссия, и США преследовали свои специфические цели, имеющие мало общего с зафиксированными в преамбуле декларациями. Интересы России состояли в том, чтобы использовать механизмы СНГ по поддержанию мира для разрешения конфликтных ситуаций в странах ближнего зарубежья под эгидой СБСЕ. Вопрос о задействовании в зонах конфликтов Коллективных сил по поддержанию мира активно обсуждался в период, предшествовавший встрече в Хельсинки, на совещании министров иностранных дел и министров обороны стран СНГ 16 июня 1992 г. в Ташкенте. 21 июня, т.е. за две недели до начала саммита СБСЕ Протокол о Коллективных силах по поддержанию мира был подписан президентом