Материал: Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

ет, что в ряде случаев такие вопросы решаются в зависимости от политической конъюнктуры, а иногда и под давлением других международных организаций. Примером может служить ситуация в Боснии и Герцеговине, где ОБСЕ обеспечивала функции инструмента гражданской стабилизации. Одной из ключевых задач ОБСЕ в Боснии и Герцеговине было решение вопроса о том, действительно ли существует возможность проведения выборов в сложившихся условиях. Оценивая информацию, собранную сотрудниками миссии на местах (миссия располагала 5 региональными центрами, 20 полевыми бюро, 238 сотрудниками, 35 из которых являлись экспертами по наблюдению за выборами) действующий председатель ОБСЕ Ф. Котти на заседании Постоянного Совета ОБСЕ в Вене 25 июня 1996 г. указал на отсутствие условий для проведения свободных, справедливых и демократических выборов, предусмотренных Дейтонскими соглашениями. Однако под давлением США, выступавших архитекторами и режиссерами Дейтонской системы, Ф. Котти подтвердил необходимость проведения выборов 14 сентября 1996 г. Журналисты и независимые наблюдатели отмечали многочисленные и грубые нарушения закона о выборах, однако ОБСЕ признало, что технически выборы были проведены правильно и прошли без серьезных инцидентов. Фактически в Боснии был реализован сценарий, общие контуры которого, намеченные еще в решениях Совета НАТО в Осло (4 июня 1992 г.) легли в основу Парижского мирного договора (14 декабря 1995 г.) и Договора о мерах по укреплению доверия и безопасности в Боснии и Герцеговине, подписанного 26 января 1996 г. в Вене. Согласно этому сценарию, структуры ОБСЕ действовали в сфере гражданского строительства параллельно с военным компонентом — Силами по выполнению соглашений (СВС), а позднее Силами стабилизации НАТО, выполняя политические рекомендации руководящего комитета Совета по выполнению [Дейтонских] соглашений, главную роль в котором играла американская делегация, возглавляемая заместителем госсекретаря США Р. Холбруком.

Неоднозначными представляются итоги деятельности ОБСЕ в Косово. Как известно, первая миссия ОБСЕ в этом регионе была учреждена еще в 1992 г. После отзыва долгосрочных миссий СБСЕ в Косово, Санджаке и Воеводине летом 1993 г., вызванного реакцией СРЮ на приостановление ее членства в СБСЕ, ситуация в крае долгое время находилась вне контроля международного сообщества. Для ОБСЕ, которая ставила себе в заслугу «предотвращение конфликта в Косово» в результате организации политического диалога между лидером косоваров И. Руговой и лидерами сербского населения края, такое положение вещей было особенно невыгодным. Начиная с весны 1998 г. ОБСЕ активизировало настойчивые и достаточно жесткие попытки убедить президента СРЮ С. Милошевича дать согласие на размещение на территории края миссии ОБСЕ по проверке в Косово (МПК). Несмотря на то, что югославское руководство тесно увязывало этот вопрос с возобновлением членства СРЮ в ОБСЕ, действующий председатель ОБСЕ Б. Геремек, использовал все находившиеся в его распоряжении возможности для того, чтобы добиться развертывания миссии на территории Косово без каких бы то ни было предварительных условий. С этой целью он усилил давление на Генерального секретаря ООН, буквально бомбардируя его докладами с информацией о положении в Косово и о мерах, предпринятых ОБСЕ. Со ссылкой на информационные источники ОБСЕ, в том числе на наблюдения, проведенные миссией ОБСЕ в Албании, Б. Геремек сообщал Генеральному секретарю ООН о наступательных операциях, сопровождавшихся

ожесточенными боевыми действиями и потерями в живой силе, потерях среди гражданского населения и росте числа беженцев из региона. Он довел до сведения Генерального секретаря ООН свое мнение, согласно которому кризис в Косово вступил в фазу, «чреватую непредсказуемыми последствиями для региональной стабильности». При этом подчеркивалось, что ОБСЕ по-прежнему готова содействовать мирному урегулированию конфликта в Косово в рамках решений, принятых ее государствами-участниками41.

Многие аспекты деятельности миссии ОБСЕ в Косово позволяют сделать вывод о том, что одной из ее основных, хотя и не декларируемых задач, была подготовка к последующему развертыванию на территории края сил НАТО, осуществленному после натовских бомбардировок Югославии42. Эта подготовка велась как внутри края (проводились переговоры с полевыми командирами OAK, фактически выстраивалась административная структура края, рассчитанная на период гуманитарной интервенции), так и вне его (обработка общественного мнения в западных странах с использованием непроверенной либо фальсифицированной информации, наподобие случая с массовыми захоронениями у села Рачак). Наконец, по данным российских военных специалистов, входивших в состав миссии в Косово, среди 2000 наблюдателей ОБСЕ были специальные командыавианаводчики, в задачу которых входила установка радиомаячков, нанесение на карту целей с помощью приборов для определения точных координат объектов со спутника. Таким образом, за четыре месяца работы миссии ими была подготовлена полная карта всех целей в Косово43. Эта информация, безусловно, требует дальнейшей проверки, однако связь полевой деятельности миссии с эскалацией военных действий в крае признается даже в сентябрьском (1999 г.) докладе Постоянного совета ОБСЕ, посвященном проблеме Косово.

В то же время нельзя недооценивать ту безусловно положительную роль, которую миссия ОБСЕ по проверке сыграла в предотвращении массовых «этнических чисток» и в общем снижении межэтнического и межконфессионального противостояния в Косово. В течение нескольких месяцев в крае была фактически выстроена система «мягкого международного протектората», делавшая невозможными серьезные конфликты между сербами и албанцами. Можно предположить, что, если бы созданная тогда структура просуществовала еще несколько лет, проблему Косово действительно удалось бы решить мирными средствами. С другой стороны, уход ОБСЕ из края, безусловно, спровоцировал рост сербо-албанского противостояния и, как следствие, вмешательство военнополитической машины НАТО.

Нельзя не отметить и тот факт, что потенциал ОБСЕ в области урегулирования конфликтов и особенно координации миротворческих операций оценен пока что далеко не должным образом. При этом внимание аналитиков, как правило, привлекает к себе тот факт, что ОБСЕ не располагает собственными миротворческими силами наподобие «голубых касок» ООН. Однако этот вопрос никоим образом не может считаться ключевым для повышения роли ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности. Более того, в активе ОБСЕ имеется весьма успешная операция по поддержанию мира (peacekeeping operation), известная как «операция Альба». Она заключалась в размещении весной 1997 г. на территории Албании, где многочисленные вооруженные столкновения между сторонниками Демократической и Социалистической партий грозили перерасти в крупномасштабную гражданскую войну, многонациональных

сил. Хотя действия многонациональных сил (в состав которых входили контингенты европейских стран, главным образом, Италии) осуществлялись в соответствии с мандатом СБ ООН, общий политический контроль за проведением операции, соблюдением демократических принципов в Албании, посреднические функции и обеспечение связи между различными элементами операции (военными структурами, международными организациями и НПО) были возложены на ОБСЕ. Справедливо отмечалось, что подобная ситуация стала возможной не столько благодаря стремлению ОБСЕ получить роль координатора операции, сколько вследствие нежелания других европейских организаций брать на себя эту миссию44. Тем не менее нельзя не признать, что объем полномочий ОБСЕ в ходе операции «Альба» был реализован на достаточно высоком уровне, не в последнюю очередь благодаря усилиям и энергии личного представителя действующего председателя Ф. Враницкого, выступавшего сторонником проведения полномасштабной миротворческой операции, полностью подмандатной ОБСЕ. Координируя деятельность Присутствия ОБСЕ в Албании, Ф. Враницкий добился значительного прогресса в обеспечении мира и гражданской стабильности в стране. Этот пример показателен, так как позволяет опровергнуть скептические утверждения о том, что ОБСЕ является не более чем бессильным наблюдателем, не располагающим необходимым для миротворческой активности инструментарием. И структурно, и организационно ОБСЕ вполне может брать на себя выполнение подобных задач: проблема, как правило, заключается в выработке единой политической позиции и персональной способности координатора задействовать потенциал ОБСЕ для достижения заявленных целей. Возможно, как раз в силу относительной слабости ОБСЕ по сравнению с другими институтами международной и европейской бюрократии, эффективность ее действий во многом связана с человеческим фактором.

Дополнительные возможности в этой сфере открывает перед ОБСЕ концепция оперативного реагирования (РЕАКТ), принятая на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. Она предусматривает создание групп оперативной экспертной поддержки и сотрудничества, находящихся в распоряжении ОБСЕ. Этот потенциал быстрого развертывания, базирующийся на широком спектре знаний и опыта гражданских экспертов, позволит ОБСЕ решать проблемы до их перерастания в кризисы, и, при необходимости, быстро развертывать гражданский компонент операции по поддержанию мира. Такие группы могли бы также использоваться в качестве мобилизационного ресурса, способного служить подспорьем в быстром развертывании крупномасштабных или специализированных операций. Планирование и развертывание деятельности с использованием ресурсов РЕАКТ на местах будет осуществляться специальным Оперативным центром в рамках Центра по предотвращению конфликтов, который в случае необходимости будет поддерживать связь с другими международными организациями и институтами в соответствии с Платформой безопасности, основанной на сотрудничестве.

Важным шагом на пути к дальнейшему раскрытию потенциала ОБСЕ в поддержании мира и стабильности в зоне ее ответственности является зафиксированное в Хартии европейской безопасности положение о том, что ОБСЕ может, от случая к случаю и на основе консенсуса, принимать решение о выполнении той или иной роли в поддержании мира тогда, когда государства-участники сочтут, что ОБСЕ является наиболее эффективной и подходящей организацией. Согласно Хартии, ОБСЕ также может принимать решение о предоставлении мандата, по-

крывающего деятельность других инструментов по поддержанию мира, и прибегать к поддержке государств-участников, а также других организаций для привлечения ресурсов и экспертной помощи. Она вправе предоставлять координационные рамки для таких усилий в соответствии с Платформой безопасности, основанной на сотрудничестве45. В то же время опасно переоценивать возможности ОБСЕ в этой области, поскольку, связанные принципом консенсуса, государстваучастники могут не принять необходимого для проведения миротворческой операции решения в ситуации, когда будут затронуты стратегические интересы страны или группы стран, вовлеченных в конфликт. «Мы должны быть реалистами, — заявил новый действующий председатель ОБСЕ В. Шюссель в послании Постоянному совету 13 января 2000 г., — несмотря на все стандарты и нормы поведения, совместно одобренные государствами-участниками, не ОБСЕ принимает решения о войне и мире». С этим трудно не согласиться.

* * *

Анализ документов и практического опыта ОБСЕ опровергает устоявшиеся представления о том, что эта организация представляет собой всего лишь форум для дискуссий, неспособный к осуществлению реальных действий в области европейской безопасности. В равной степени не имеют под собой основания теоретические построения, согласно которым ОБСЕ могла бы стать альтернативой НАТО при формировании структуры европейской безопасности. Однако это следствие слабости не столько самой ОБСЕ, сколько системы кооперативной безопасности, в рамках которой группы государств, имеющих несовпадающие геополитические, стратегические, военно-политические, экономические и т.д. интересы пытаются решать возникающие между ними проблемы неконфронтационным путем. Надо иметь в виду, что деятельность ОБСЕ в сфере «человеческого измерения» и постконфликтного строительства, равно как и в области поддержания мира, при всей своей эффективности, может осуществляться для достижения политических целей международных организаций либо групп стран, которые в данный момент занимают лидирующие позиции в ОБСЕ и обладают наибольшим международным авторитетом. В этом смысле ОБСЕ может быть инструментом проведения политики, идущей вразрез с интересами России в том или ином регионе евроатлантического пространства. Однако те же институциональные возможности ОБСЕ могут в ряде случаев быть применены для защиты российских интересов там, где другие дипломатические рычаги неэффективны или неприменимы. Примером может служить деятельность Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств ОБСЕ М. Ван дер Стула, достаточно последовательно отстаивающего интересы русского населения стран Балтии.

Важным аспектом проблемы остается недостаточная репрезентативность России в институтах и миссиях ОБСЕ. Так, из 1400 наблюдателей миссии ОБСЕ в Косово (размещенной на территории края после дислокации там СДК НАТО) насчитывалось не более двух десятков представителей России. Это вопрос не столько финансирования (первоначально Россия представила заявку на участие 100 своих наблюдателей), сколько политики Секретариата ОБСЕ и тех государств, интересы которых он отражает, в отношении представительства России в ОБСЕ.

Значительный интерес, который представляет ОБСЕ для России, обусловлен не только тем фактом, что это — одна из немногих европейских организа-

ций, в которой Россия обладает полноценным правом голоса и возможностью влиять на выработку политических решений. В равной степени справедливо и обратное: ОБСЕ играет исключительную роль в том регионе, где другие евро-

пейские организации практически не представлены — а именно, в России и странах СНГ. Западная Европа, перенасыщенная институтами международной бюрократии, значительно меньше нуждается в ОБСЕ, нежели страны ЦВЕ, республики Балтии, Закавказья, Средней Азии и сама Россия. По сути дела, на всем огромном пространстве «от Бреста до Владивостока» действуют только две европейские организации — ОБСЕ и Совет Европы, однако ограниченное влияние последнего и маргинальная роль, которую в нем играет Россия, не позволяют рассматривать его как реальный инструмент влияния Запада. В то же время ОБСЕ действует по преимуществу на востоке Европы, поскольку именно там ее потенциал может быть раскрыт наиболее полно и без риска вторгнуться в сферу ответственности какой-либо другой европейской организации. Осознать тот факт, что Россия и страны СНГ нужны ОБСЕ не меньше, чем ОБСЕ им — одна из первостепенных задач для российской внешней политики.

ОБСЕ, безусловно, не раскрыла еще всех своих возможностей. В интере-

сах России усиливать свои позиции в рамках этой организации, наращивать свое присутствие в миссиях и институтах ОБСЕ, проводить постоянный мониторинг использования инструментов ОБСЕ в тех или иных регионах зоны ее ответственности, искать новых союзников, пусть даже на временной основе, для решения тактических задач и достижения стратегических целей российской внешней политики.

Примечания:

1На русском языке в настоящее время существует только одна фундаментальная работа, посвященная истории СБСЕ/ОБСЕ — сборник документов этой организации, подготовленный Институтом Европы РАН совместно со Стокгольмским международным институтом исследования проблем мира (СИПРИ): От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973–1994. — М., 1996. — Т. I–III.

2Ropers N., Schlotter P. Regimeanalyse und KSZE-Process // Regime in den internationalen Beziehungen / Ed. by Kohler-Koch B. — Baden-Baden, 1989. — P. 323.

3Заключительные рекомендации консультаций в Хельсинки // От Хельсинки до Будапешта. История СБСЕ/ОБСЕ в документах 1973-1994. — Т. I. — С. 33.

4Там же.

5Skilling H.G. The Madrid Follow-up // Canada and the Conference on Security and Cooperation in Europe / Ed. by R.Spencer. — Toronto, 1984. — P. 310.

6Подготовка такого документа предусматривалась решениями Конференции по мерам укрепления доверия и безопасности и разоружению в Европе (Стокгольм, январь 1984 г.), однако до 1986 г. реальных шагов в этом направлении не предпринималось.

7Поводом к встрече послужило приглашение президента Франции Ф.Миттерана.

8Впоследствии Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

9Парижская Хартия для новой Европы // От Хельсинки до Будапешта. —

Т. II. — С. 310.

10First Meeting of the Council. Summary of Conclusions. Statement on the Situation in Yugoslavia. — Berlin, 1991. — P. 16.

11Eyal J. Europe and Yugoslavia: Lessons From a Failure. — L., 1993. — P. 25.