Волгоградская академия МВД России
Транспарентность деятельности властных субъектов уголовного судопроизводства
Роман Васильевич Павленков, Марина Сергеевна Колосович
Волгоград, Россия
Аннотация
Интерес авторов статьи к транспарентности обусловлен дефицитом внимания ученых- процессуалистов к данной теме, повлекшим неполное ее раскрытие в уголовно-процессуальной науке, отсутствие необходимой и целенаправленной нормативной регламентации понятийного аппарата и элемен- тов транспарентности, а в итоге недостаточную обеспеченность реализации прав участников уголовного судопроизводства. Представляется, что должная теоретическая разработанность этих вопросов и соот- ветствующее изменение законодательства будут способствовать открытости деятельности властных субъектов уголовного процесса, а значит, их подконтрольности обществу в целом и участникам уголовного судопроизводства в частности.
В статье исследуются современные подходы к определению транспарентности и ее элементов в смежных отраслях права, раскрывается регламентация рассматриваемого явления в отечественном законода- тельстве. Такой подход позволил выявить и проанализировать указанные элементы в Уголовно- процессуальном кодексе Российской Федерации, а также предложить следующую классификацию транс- парентности: для неограниченного круга лиц (внешнюю) и участников уголовного судопроизводства (внутреннюю).
Ключевые слова: открытость, транспарентность, обеспечение прав участников уголовного судопроиз- водства
Abstract
TRANSPARENCY OF ACTIVITIES OF AUTHORITY SUBJECTS OF CRIMINAL PROCEEDINGS
Roman Vasilievich Pavlenkov*, Marina Sergeyevna Kolosovich**
Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, Volgograd, Russia
The authors' interest in transparency is due to the deficit of procedural scientists' attention to this topic, which led to its incomplete demonstration in criminal procedure science, the absence of necessary and targeted normative regulation of the conceptual apparatus and transparency elements, and as a result , insuffi- cient provision to realize the rights of participants in criminal proceedings. It seems that the proper theoretical development of these issues and the corresponding change in legislation will contribute to the openness of the activities of the authority subjects of the criminal process, that means their being controlled by society as a whole and by the participants in criminal proceedings in particular.
The article deals with modern approaches to determining transparency and its elements in related branches of law, demonstrates its regulation in domestic legislation. This approach made it possible to identify and analyze these elements in the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation, as well as to propose a classification of transparency for an unlimited number of persons (external one) and participants in criminal pro- ceedings (internal one).
Keywords: openness, transparency, ensuring the rights of participants in criminal proceedings
В последние десятилетия значение транспарент- ности возросло. Это стало для прогрессивного общества индикатором определения состояния демократии в стране, а также неотъемлемым компонентом эффективности деятельности госу- дарственных органов, к которым, в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 9 сентября 2009 г. № 8-ФЗ1, отнесены органы государственной власти, органы государственной власти субъектов и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством России и ее субъектов.
Термин «транспарентность» обозначает прозрач- ность и ясность, понятность чего-либо, отсутствие секретности, доступность любой информации [1, с. 1339]. Его употребление правоведами можно встретить еще в XVIII в. Например, И. Бентамом он был применен при раскрытии вопросов ясности и прозрачности показаний, данных свидетелем на суде («la transparence») [2, с. 107].
Определение транспарентности как прозрач- ности, ясности какой-либо деятельности стало отправной точкой для исследований этого право- вого явления учеными различных отраслей права [3--6]. Данный термин нашел свое место в нормах международного и национального права, в обще- ственно-политическом лексиконе и применялся в контексте открытости, прозрачности2 государ- ственной политики.
На современном этапе развития общественных отношений понятие транспарентности отождествля- ется с понятиями «информация» и «знание» [7], а также рассматривается как доступность инфор- мации и информационная открытость власти, позволяющая контролировать публичную деятель- ность государственных органов со стороны обще- ства [8] и даже участвовать в управлении этой деятельностью [9].
В ХХ в. беспрепятственное получение инфор- мации вне зависимости от сферы жизнедеятель- ности и границ было закреплено в ч. 2 ст. 19 Все- общей декларации прав человека3, провозгласив- шей право каждого на свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ. Право каждого получать, производить и распростра- нять информацию наряду с правом на свободу слова и свободу СМИ закреплено в ст. 29 Кон- ституции Российской Федерации.
Элементы транспарентности усматриваются и в других конституционных положениях, имеющих более предметную сферу реализации: право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а в случае допущения экологических нарушений -- на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу (ст. 42); наказуемость сокрытия должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41); обеспе- чение каждому возможности ознакомления с до- кументами и материалами, непосредственно затра- гивающими его права и свободы, кроме случаев их правомерного ограничения (ч. 2 ст. 24).
Нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети Интернет, а также непредоставление должностным лицом либо предоставление неполной или заведомо ложной информации, затрагивающей права и свободы гражданина, являются наказуемыми деяниями. В первом случае ответственность регламентирована в ст. 13.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), во втором -- в ст. 140 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ).
Анализ международных соглашений (договоров), нормативных правовых актов России и зарубежных стран позволил сделать вывод, что независимо от отраслевой принадлежности законодатели в последние годы уделили значительное внимание вопросам транспарентности деятельности государ- ственных органов (а в некоторых вопросах и вне- государственных юридических образований), требуя создания транспарентной среды (ст. 3 и 7 Кодекса надлежащей практики по обеспечению прозрачно- сти в денежно-кредитной и финансовой политике, чч. I-IV Руководства по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере 2007 г.1), т. е. среды, в которой предоставляется информация, имеющая общественный интерес на основе принципов полноты, понятности, доступности и своевремен- ности (п. 8 ст. III, п. 9 ст. IV Лиссабонского документа 1996 г.2). Вместе с тем предоставляемая информация должна отвечать следующим требованиям:
четкость функций и обязанностей, т. е. открытая, точная и исчерпывающая нормативная ре- гламентация структуры, функций и полномочий государственных органов;
открытость процессов, т. е. четкие процедуры осуществления деятельности, ее мониторинг и отчетность о ней;
доступность информации общественности, т. е. своевременное исчерпывающее информи- рование о прошлой, текущей и прогнозируемой на будущее деятельности соответствующих госу- дарственных органов и ее результатах;
гарантии достоверности, т. е. деятельность соответствующих государственных органов под- лежит действенному внутреннему и внешнему контролю с одновременным обеспечением защит- ных механизмов.
Точная формулировка критериев и условий деятельности в нормативных правовых актах рассматривается в том числе как средство, способ- ствующее проверке (контролю) правомерности дея- тельности государственных органов (п. 2.1 Реко- мендации Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21.10.2014 № 143), обеспечивающее ее стабильность, ясность (п. 48 Доклада Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к Всемирной торговой организации4) и понятность, а значит, недвусмысленность и предсказуемость.
Особую ценность требование о четкости норма- тивной регламентации процедур приобретает в уголовно-процессуальном законодательстве, поскольку, как справедливо отмечает М. П. Поляков, «тщательное соблюдение уголовно-процессуальной процедуры предполагает, таким образом, получе- ние истинного результата», обеспечивая получение истинного знания о действительности [10]. Таким образом, доверие примененной процедуре презю- мирует доверие полученным результатам.
Названные требования созвучны с принципами открытости федеральных органов исполнительной власти, к которым Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. № 1441-р5 отнесло:
информационную открытость, заключающуюся в своевременном предоставлении информации о деятельности федеральных органов исполнитель- ной власти, доступ к которой специально не огра- ничен федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, которая является открытой, обще- доступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использо- вания, в том числе в форме открытых данных;
понятность, т. е. представление целей, задач, планов и результатов работы федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом ин- формации об их деятельности;
подотчетность, т. е. раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приори- тетов гражданского общества, обеспечение возмож- ности осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообще- ством контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.
Отметим, что сравнительно недавно1, апеллируя к некоторым решениям суда2, было названо еще одно средство достижения транспарентности -- документирование всех этапов и юридически значи- мых действий, выполняемых в процессе осуществле- ния деятельности, позволяющее, по мнению авторов документа, обеспечить возможность реального общественного и государственного контроля за ней. В уголовном судопроизводстве названное документирование является одной из основных составляющих деятельности должностных лиц правоохранительных органов, позволяющей сначала участникам процесса (пп. 10--13, 17 ч. 2 ст. 42, пп. 10--13, 17 ч. 4 ст. 47, ст. 216, 217 Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ)), а затем и обществу (ч. 3 ст. 8.1, ст. 241 УПК РФ) самостоятельно удостовериться в право- мерности проведенного расследования и судебного разбирательства, а при необходимости обжаловать действия в контролирующие и надзирающие государственные органы (ст. 125, 125.1, 127, 389.2, и 412.1 УПК РФ). Протоколирование судебных заседаний с принципом прозрачности правосудия связывается и правозащитниками (п. 2.1 доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации3).
Безусловно, сферы жизнедеятельности имеют свои особенности, накладывающие отпечаток на соответствующие отрасли права, регулирую- щие их. Не стали исключением и общественные отношения, возникшие в рамках уголовного судо- производства, где в силу их исключительности транспарентность получила несколько иную норма- тивную регламентацию. С учетом того что право- охранительные органы являются элементом системы государственных органов, как и в других отраслях права, деятельность государственных органов в рамках уголовного судопроизводства должна быть ясна как общественности, так и участ- никам этих отношений. В целях реализации права на получение информации и обеспечения общест- венного контроля за функционированием системы уголовного правосудия шестым принципом Рекомен- дации Rec (2003) 13 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О предоставлении информации через средства массовой информации в отношении уголовного судопроизводства»4 преду- смотрена обязанность полицейских служб и судеб- ных органов информировать СМИ об уголовном судопроизводстве, представляющем общественный интерес или получившем особое внимание общест- венности, а также о соответствующих актах право- охранительных органов, однако в пределах, не наносящих ущерба тайне следствия, не создаю- щих препятствий для судебного разбирательства и не нарушающих принципа неприкосновенности частной жизни.
Как правило, адресатом транспарентности назы- вают общество, общественность, широкую обще- ственность (например, в ст. 36 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ), граждан и организации (например, ст. 2 постановления Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 985), имея в виду a priori существующую потребность всех и каждого иметь адекватное представление о леги- тимности функционирования государственных органов, т. е. безадресно, не конкретному лицу, а каждому, кто интересуется общественно значимой информацией.
Законодатель безразличен к причинам возник- шего у лиц интереса к информации (профессиональ- ный интерес; интерес потенциального участника соответствующих отношений; проявление лицом праздного любопытства и т. д.) (ч. 3 ст. 8 Феде- рального закона «Об обеспечении доступа к инфор- мации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1).
Между тем значительное количество норматив- ных правовых актов, регламентирующих вопросы транспарентности, отразили еще одну группу получателей информации: физических или юриди- ческих лиц (и даже государств), являющихся участ- никами, сторонами и / или правообладателями, -- т. е. всех тех, чьи интересы непосредственно затрагиваются деятельностью государственных органов или нормативными правовыми актами, регламентирующими ее, поэтому специально наделенных правом получения информации (напри- мер, ст. 11 Руководства по обеспечению прозрач- ности в бюджетно-налоговой сфере2). В таких случаях законодатель, связывая транспарентность именно с отношениями между сторонами, требует точной и понятной информации (например, ст. 156 Принципов корпоративного управления для бан- ков3).
Целью вышеперечисленного является предостав- ление названным лицам информации, необходимой для осуществления ими контроля и оценки резуль- татов и эффективности деятельности (процесса) государственных органов для обеспечения высокого уровня ответственности ее исполнителей, а также в некоторой степени гарантирующее реализацию прав участников общественных отношений.
Таким образом, нормативно закрепленный прин- цип транспарентности в конкретной сфере обязует каждого участника, сторону придавать публичности или делать для других участников общедоступной информацию, которая может повлиять на ход и результаты осуществляемой деятельности, реали- зацию прав и законных интересов ее участников, сторон и правообладателей.
Можно сделать вывод, что информирование имеет две направленности -- внешнюю и внут- реннюю, обусловливая дифференциацию транспа- рентности на два вида. К первому виду, названному нами транспарентностью для неограниченного круга лиц (внешней), отнесена реализация права получения информации о деятельности органов государственной власти каждым лицом без исклю- чения, независимо от того, является оно участником общественных отношений или нет. Ко второму виду транспарентности для участников общест- венных отношений (внутренней), отнесена реализа- ция права получения информации о деятельности органов государственной власти лишь опреде- ленной группой лиц, являющихся участниками общественных отношений, чьи непосредственные интересы затрагиваются или могут быть затро- нуты этой деятельностью, и в связи с этим наделенных правами и обремененных обязан- ностями, а также несущих риски и ответственность за нарушение прав или невыполнение обязан- ностей, обязательств или договоренностей.