Тем не менее, отдельные авторы до сих продолжают идентифицировать юрисдикцию с правоприменением. Так, уже сравнительно недавно С.С. Алексеев писал, что юрисдикция - это "деятельность компетентных органов, уполномоченных на рассмотрение юридических дел и вынесение по ним юридически обязательных решений" Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 116..
Стремление выйти за пределы понимания юрисдикции как деятельности по разрешению конфликтов можно обнаружить и в опубликованной в 2007 г. статье В.В. Головко Головко В.В. Понятие и назначение юрисдикции по российскому праву // Государство и право. 2007. № 3. С. 20--25.. В ней автор отмечает, что характерная черта юрисдикции состоит в рассмотрении вопросов, обусловленных необходимостью решения, прежде всего позитивных государственных задач, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности. По мнению ученого, споры и дела, связанные с правонарушениями, занимают в юрисдикционной деятельности небольшой удельный вес.
Определенный интерес представляет также позиция А.Ю. Гулягина, который предлагает включать в понятие административной юрисдикции контрольную и надзорную государственную деятельность, обосновывая свою позицию тем, что ее главной целью выступает обеспечение законности и правопорядка, она "обладает элементами властности, вмешивается в правонарушаемость и направлена на ее пресечение" Гулягин А.Ю. Особенности правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 72..
В современном российском правоведении было высказано множество суждений и обоснований против этой идеи. Здесь, несомненно, заслуживают быть выделенными работы А.Б. Зеленцова Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами: опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001. С. 273--276 ; Он же. Административноправовой спор: вопросы теории. Изд. 2-е, испр. и доп. М., 2009. С. 582--584., С.Б. Аникина Аникин С.Б. Проблемы и перспективы административной юрисдикции в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 10--11., И.В. Апариной Апарина И.В. Административно-судебный процесс в системе юрисдикционного процесса: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2009. С. 59--61., Т.П. Сасыкова Сасыков Т.П. Проблемы административной юрисдикции органов внутренних дел: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 19, 23--24., О.В. Чекалиной Чекалина О.В. Административно-юрисдикционный процесс: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 15., с учетом которых сегодня можно считать основательно утвердившимся мнение о том, что юрисдикция представляет собой правоохранительное применение компетентным органом установленных правовых правил в конфликтной ситуации См.: Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 273--276.. Иной вывод представляется не только неправомерным, но и опасным, так как не способствует продвижению к новому качеству дискуссий по проблеме юрисдикции и сдерживает формирование ее современной концепции, соответствующей нынешнему пониманию юрисдикционной функции государства.
Именно в такой теоретической констатации можно проводить дальнейшее исследование административной юрисдикции, используя сформулированные в отечественном правоведении положения о ее конфликторазрешающей природе в качестве главного аргумента, позволяющего обосновать дальнейшее развитие научных представлений о юрисдикционной деятельности, адекватных существующим правовым реалиям.
Субъекты административной юрисдикции
Основательно познакомившись с современным уровнем исследований по проблемам административной юрисдикции как одного из видов юрисдикционной деятельности, интегрирующей в себе порядок разрешения конфликтных ситуаций в сфере публично-правовых отношений на основе норм административного и административно-процессуального права, приходится констатировать сохранившуюся еще с советских времен дискуссионность по поводу не только ее границ, но и субъектов.
Напомним, что принципиальным моментом в правовой доктрине советского периода являлось наличие двух подходов к пониманию субъектов административной юрисдикции: узкого (управленческого) и широкого. Сторонники узкого подхода (Н.Г. Салищева Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 19., В.А. Юсупов Юсупов В.А. Указ. соч. С. 16., Ю.М. Козлов Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. С. 85, 90., В.А. Иванов Иванов В.А. Советский административный процесс. С. 30., О.М. Якуба Якуба О.М. Указ. соч. С. 42., Д.С. Сусло СуслоД. С. Развитие органов правосудия и их деятельность в Украинской ССР (1918--1972). Киев, 1973. С. 32.), который являлся доминирующим, сводили административную юрисдикцию к исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и их должностных лиц, категорически отрицая возможность существования ее судебной формы. В обоснование указанной точки зрения они ссылались на наличие действовавших в то время законодательных норм, предусматривающих только два вида правосудия (по уголовным и гражданским делам) См.: Арапов Н.Т. Проблемы теории и практики правосудия по гражданским делам. Л., 1984. С. 15..
В основе широкого подхода (И.А. Галаган Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 75., В.М. Горшенев Горшенев В.М. Система процессуального права. Новосибирск, 1970. С. 18., А.Е. Лунев Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 59., М.С. Студеникина Студеникина М.С. Меры административной ответственности, применяемые непосредственно народным судом (судьей) // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 5. М., 1965. С. 118--119., А.П. Шергин Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 87--88.) лежала идея о том, что административная юрисдикция может осуществляться как в судебном, так и во внесудебном порядке. Однако, решая вопрос о правовой природе административно-юрисдикционной деятельности суда, многие представители данного подхода (И.А. Галаган Галаган И.А. Указ. соч. С. 87--88., М.Я. Масленников Масленников М.Я. Деятельность народных судов СССР по применению мер административного принуждения: дис. ... канд. юрид. наук. Одесса, 1974. С. 27., В.Д. Сорокин Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 62., А.П. Шергин Шергин А.П. Административная юрисдикция. С. 87--88.) не признавали ее правосудием и квалифицировали в качестве управленческой, исполнительнораспорядительной деятельности, осуществляемой в административном, а не в судебном порядке.
И все же ряд ученых (Г.И. Петров Петров Г.И. Сущность советского административного права. Л., 1959. С. 127., П.Ф. Елисейкин Административные правонарушения, рассматриваемые в судебном порядке / авт. кол.: И.Ф. Бартыков, П.С. Дагель, П.Ф. Елисейкин [и др.]. М., 1964. С. 120--122., А.П. Клюшниченко Клюшниченко А.П. Административно-правовая борьба с мелким хулиганством и злостным пьянством. Киев, 1967. С. 41., Л.В. Коваль Коваль Л.В. Административно-деликтное отношение. Киев, 1979. С. 141--143., М.С. Студеникина 46 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 118--119.), исследуя вопросы привлечения к административной ответственности на основании судебных актов, исходили из того, что деятельность суда (в коллегиальном составе или судьи единолично) по наложению административных взысканий является административной юрисдикцией и обладает признаками правосудия.
С принятием Конституции РФ и началом проведения судебной реформы, коренным образом изменивших облик и правовую систему страны, острота дискуссии по этой проблематике заметно снизилась. После переломного периода 90-х гг., связанного с разрушением оснований теории социалистического права, российская правовая наука по-иному взглянула на содержание многих правовых явлений и институтов, в том числе и на административную юрисдикцию. Неудивительно поэтому, что некоторые ученые, которые в течение длительного времени отрицали возможность существования административной юрисдикции, осуществляемой в судебном порядке, уточнили свою позицию по данному вопросу. Примечательна в этом отношении эволюция взглядов Н.Г. Салищевой, которая в 60-е гг. являлась приверженцем управленческой концепции административной юрисдикции, а в начале XXI в. пришла к выводу о наличии двух форм административно-юрисдикционной деятельности: судебной и несудебной Салищева Н.Г. Административно-процессуальные отношения: развитие на современном этапе, проблемы законодательного регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 20..
Тем не менее, говорить об окончании дискуссии на данную тему пока не приходится, поскольку "узко-широкий" подход к пониманию субъектов административно-юрисдикционной деятельности сохраняет свою актуальность и сейчас. Достаточно ознакомиться со специальной административно-правовой литературой, изданной за последние 15--20 лет, чтобы убедиться в этом. Так, В.Г. Розенфельд и В.В. Серегина, рассматривая административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера, относят к числу ее субъектов только специально уполномоченные органы исполнительной власти, отчасти органы местного самоуправления, общественные организации и их должностных лиц Розенфельд В.Г., Серегина В.В. Административное принуждение (понятие, виды административного принуждения, процессуальное регулирование их применения). Воронеж, 1996. С. 115., оставляя в стороне органы судебной власти. Сходной позиции придерживаются С.Б. Аникин Аникин С.Б. Указ. соч. С. 37., В.В. Денисенко Денисенко В.В. Административная юрисдикция органов внутренних дел: учебник. М., 2002., М.Н. Кобзарь-Фролова Кобзарь-Фролова М.Н. К вопросу о понятии и сущности административной юрисдикции // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 138--142, М.А. Лапина Административная юрисдикция в финансовой сфере: монография / под ред. М.А. Лапиной. М., 2015. С. 27., О.В. Осипова Осипова О.В. Субъекты административной юрисдикции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 20., А.В. Иванов Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 15., которые также сводят административную юрисдикцию к деятельности лишь несудебных органов.
Несколько своеобразно, но в том же плане решает вопрос о субъектах административной юрисдикции Д.Н. Бахрах. Под административной юрисдикцией он понимает юрисдикционную деятельность административных органов, осуществляемую на основе административно-процессуальных норм. При этом автор подчеркивает, что данная деятельность не является правосудием, ее цель - расширение гарантий прав граждан БахрахД. Н. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. С. 10--11.. В свою очередь, судебную юрисдикцию ученый отождествляет с правосудием, к которому относит в том числе рассмотрение в судах дел об административных правонарушениях БахрахД. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 7.. Таким образом, категории "административная юрисдикция" и "судебная юрисдикция" Д.Н. Бахрах разграничивает, исходя из характеристики органа, рассматривающего дело.
Безусловно, позиция известного ученого заслуживает уважения. Однако остается неясным, в чем же тогда заключается сущность юрисдикции суда, осуществляемой на основе норм административного и административнопроцессуального права. Скажем, почему для ее обозначения не могут использоваться уже выработанные правовой наукой термины "административная судебная юрисдикция" или "административная юрисдикция, реализуемая в судебном порядке" и почему данная деятельность не может рассматриваться в качестве составной части правосудия. Четких и ясных аргументов по этому поводу автор не приводит.
Впрочем, не содержится таких аргументов и в работах других ученых, в которых звучит мысль о том, что деятельность суда является не чем иным, как правосудием, и не может отождествляться с административной юрисдикцией, а сам суд - с субъектом административной юрисдикции См., например: Осипова О.В. Указ. соч. С. 20 ; Иванов А.В. Административная юрисдикция налоговых органов Российской Федерации. С. 15..
Мы же убеждены в том, что в условиях формирования новой российской государственности, обусловившей широкую интервенцию судебной власти в систему публичной исполнительной власти, сведение административной юрисдикции к деятельности несудебных органов является не чем иным, как следованием устаревшим стереотипам, сформировавшимся в советскую эпоху. В концептуальном плане необходимо, наконец, признать, что суды и судьи уже давно являются субъектами административной юрисдикции. Такова объективная реальность, с которой нельзя не считаться. И то, что правовая наука запоздала с признанием этой реальности, не способствует адекватному отражению изменений, произошедших в предмете административного права, ныне регламентирующего отношения не только в сфере публичного управления, но и в сфере осуществления судебной власти.
Справедливости ради отметим, что в юридической литературе последних лет все чаще появляются высказывания, интерпретирующие административную юрисдикцию, осуществляемую как в судебном, так и в несудебном порядке. Впрочем, даже те исследователи, которые относят суд к субъектам административной юрисдикции, неоднозначно определяют соотношение данной правовой категории с правосудием.
Примечательна в этом отношении позиция И.В. Пановой, которая, анализируя деятельность судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, подчеркивает, что в данном случае они не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а "выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера" Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М., 2007.
С. 166..
Такого же, в сущности, мнения придерживается А.К. Соловьева, которая отмечает, что при рассмотрении дела об административном правонарушении судья как должностное лицо выступает в качестве субъекта административной юрисдикции, однако в соответствии с КоАП РФ он не осуществляет правосудие Соловьева А.К. Процессуальные проблемы рассмотрения дел об административных правонарушениях (по материалам судебной практики Санкт-Петербурга) // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 224.. Свою точку зрения автор аргументирует тем, что в отличие от гражданского, уголовного и арбитражного процесса, где суд, действующий в составе одного судьи, выносит постановление от имени государства и представляет одну из трех ветвей власти в системе разделения властей, судья при осуществлении административной юрисдикции руководствуется административно-процессуальными нормами и действует от своего имени Соловьева А.К. Указ. соч. С. 224..
Похоже высказывается и К.С. Бельский, который, размышляя о правовой природе деятельности суда по применению мер административной ответственности, отмечает, что суд в этой роли осуществляет не правосудие, а административно-юрисдикционную деятельность Бельский К.С. Полицейское право: лекционный курс / под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 641.. Тем самым ученый противопоставляет правосудие и административную юрисдикцию.
К сожалению, приведенные суждения, основанные на смешении функциональных аспектов судебной и исполнительно-распорядительной деятельности при осуществлении судами административной юрисдикции, не единичны и образуют некую систему. В частности, аналогичную позицию занимают И.Ш. Килясханов Килясханов И.Ш. Современные подходы к определению содержания и структуры предмета административного права // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. М., 2003. С. 11., Л.М. Колодкин Колодкин Л.М. Административная юрисдикция / Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 21., М.Я. Масленников Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008. С. 264., М.В. Максютин Максютин М.В. Теория юрисдикционного процесса. М., 2008. С. 139.. Тем не менее большинство современных ученых склонны считать, что судебная форма административной юрисдикции представляет собой деятельность по отправлению правосудия. Среди сторонников данного подхода можно назвать А.Б. Зеленцова Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 272., А.Ю. Якимова Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М., 1999. С. 73., С.Д. Хазанова Хазанов С.Д. Административно-деликтное судопроизводство в свете новых процессуальных кодексов // Актуальные вопросы административно-деликтного права: материалы Междунар. науч.-практ. конференции, посвященной 70-летию заслуж. деятеля науки РФ, д-ра юрид. наук, проф. А.П. Шергина. М., 2005. С. 177., О.В. Гречкину Гречкина О.В. Административная юрисдикция в сфере таможенного регулирования: проблемы теории и практики. М., 2010. С. 37., С.В. Комлева Комлев С.В. Административно-юрисдикционный процесс: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25., А.А. Петрухина Петрухин А.А. Судебно-административная юрисдикция: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 45.. Выступая с критикой позиции оппонентов, А.Б. Зеленцов, например, обоснованно отмечает, что отнесение административно-юрисдикционной деятельности суда к управленческой деятельности противоречит закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей и ст. 118 Конституции РФ.