Современная концепция административной юрисдикции: опыт критического переосмысления
О.В. Панкова Панкова Ольга Викторовна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Аннотация
В статье рассматриваются различные подходы к понятию административной юрисдикции в современном российском правоведении, анализируются проблемы и противоречия в развитии теории административной юрисдикции в административно правовой науке.
Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись теоретические, общефилософские методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, дедукция), традиционные правовые методы (формально-логический).
Обращаясь к вопросу о понятии административной юрисдикции, автор затрагивает проблему ее субъектного состава и приходит к выводу о признании судов в качестве субъектов административной юрисдикции и о существовании административно-судебной юрисдикции в качестве одной из форм данного правового явления. В связи с этим автор обосновывает точку зрения о необходимости отказа от "узко-широкого" понимания административной юрисдикции, которое в работе рассматривается не иначе как следование устаревшим стереотипам советской эпохи.
Значительный интерес представляет также исследование предметной области административной юрисдикции, которая связана с ситуацией правового конфликта. В данном контексте автор затрагивает вопрос о правовой природе деятельности суда по применению мер административной ответственности, полагая, что, с одной стороны, это проявление деятельности, которая может рассматриваться как самостоятельная форма административной юрисдикции. С другой стороны, указанная деятельность является правосудием, в рамках которого реализуется судебная власть.
Исследовав административную юрисдикцию в качестве категории, позволяющей раскрыть содержание и юридическое существо этого вида государственной деятельности, в работе дается определение административной юрисдикции в контексте ее соотношения с судебной юрисдикцией и правосудием.
Ключевые слова: административная юрисдикция, административно-судебная юрисдикция, административная ответственность, судебная власть, правонарушение, правосудие.
A MODERN DOCTRINE OF ADMINISTRATIVE JURISDICTION: AN EXPERIENCE OF CRITICAL RETHINKING
PANKOVA Olga Viktorovna, PhD in Law, Associate Professor of the Department of Administrative Law and Procedure of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
The article focuses on various approaches to the concept of administrative jurisdiction in modern Russian Law, analyzes the problems and contradictions in the development of the theory of administrative jurisdiction in administrative law. Methodologically, the article is based on the modern achievements of the theory of cognition. In researching the author applied theoretical, general philosophical methods (dialectics, system method, analysis, synthesis, deduction), traditional legal (formal-logical) methods. Turning to the question of the concept of administrative jurisdiction, the author touches upon the problem of its subject composition and comes to the conclusion about recognition of courts as subjects of administrative jurisdiction and the existence of administrative and judicial jurisdiction as a form of this legal phenomenon. In this regard, the author substantiates the view concerning the need to abandon "narrow-wide" understanding of administrative jurisdiction that is considered precisely as outdated stereotypes of the Soviet era. административный юрисдикция правоведение
Also, the study of subjects of administrative jurisdiction that is associated with a legal conflict is of considerable interest. In this context, the author raises the issue of the legal nature of the court's activities with regard to application of administrative responsibility, believing that, on the one hand, it is a manifestation of activities that can be considered as an independent form of administrative jurisdiction. On the other hand, this activity amounts to justice, within the framework of which the judicial power is exercised.
Having studied administrative jurisdiction as a category that allows revealing the content and legal essence of this type of state activity, the paper defines administrative jurisdiction in the context of its connection with judicial jurisdiction and justice.
Keywords: administrative jurisdiction, administrative-judicial jurisdiction, administrative responsibility, judicial power, offence, justice.
Введение
Использование в названии настоящей статьи термина "административная юрисдикция" обязывает ее автора рассмотреть данную правовую категорию с позиций новейшего российского законодательства и последних достижений в исследовании общих вопросов административной юрисдикции, понятие которой нередко применяется для обозначения процессуальной деятельности суда и несудебных органов по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного принуждения.
В связи с обсуждаемым вопросом важным и необходимым является уяснение соотношения термина "административная юрисдикция" с категориями "правосудие по делам об административных правонарушениях" и "административно-судебная юрисдикция".
Развитие доктринальных основ правосудия в юридической науке советского периода и современной России
Если проанализировать содержание опубликованных в течение последних 15 лет научных работ, посвященных административно-юрисдикционной проблематике, то в них можно увидеть детальный анализ объема и содержания понятия административной юрисдикции, в основе которого лежат концепции, уходящие своими корнями в советскую эпоху. Поэтому здесь будет уместен хотя бы краткий экскурс в историю развития теории административной юрисдикции и обращение к некоторым теоретическим обобщениям, имеющимся в советской науке административного права. Ведь именно в сложившихся в 70-е гг. прошлого столетия подходах к определению административной юрисдикции и заключены многие проблемы ее сегодняшнего правопонимания, не позволяющие по-новому взглянуть на юридическое содержание этого правового феномена и его соотношение с правосудием, судебной юрисдикцией и административной юстицией.
Как ранее советская, так и в настоящее время российская правовая доктрина исходит из того, что термин "юрисдикция" многозначен. Причем как ранее, так и сейчас неоднозначность перевода этого термина с латинского порождает различные варианты его толкования: с одной стороны, понятие "юрисдикция" (от лат. juris dictio - суд, судопроизводство) интерпретируют как "правоговорение", суждение о праве, акт провозглашения права органом, имеющим власть судить, что означает полномочия судей или судов на осуществление правосудия 1 и ведет к отождествлению юрисдикции с подсудностью См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 793 ; Словарь иностранных слов. М., 1990. С. 610 ; Малая советская энциклопедия. 2-е изд. М., 1957. С. 414 ; Серков П.П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М., 2012. С. 284 ; Он же. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы. М., 2012. С. 284. См.: Халипов В.Ф. Власть: кратологический словарь. М., 1997. С. 409.; с другой стороны, под юрисдикцией понимают совокупность полномочий, позволяющих органам публичной власти, наделенным такими полномочиями, разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях См.: Малая советская энциклопедия. С. 414 ; Халипов В.Ф. Указ. соч. С. 409 ; Серков П.П. Административная ответственность в российском праве... С. 284.. Иногда "юрисдикция" рассматривается как система соответствующих юрисдикционных органов.
В качестве еще одного подхода к пониманию юрисдикции можно выделить ее определение через понятие "деятельность". Основоположником данного подхода являлся И.С. Перетерский, который еще в 1945 г. обратил внимание на то, что слово "юрисдикция" (от лат. словосочетания jus dicere) следует переводить не как "судопроизводство", а как "установление права, разрешение конфликта или применение подлежащей властью установленных правил" Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. М., 1945. Ч. 1 : Древний мир. С. 74..
Вслед за И.С. Перетерским известный болгарский административист П. Стайнов обосновал концепцию юрисдикции как вида правоохранительной конфликтообразующей деятельности, характеризуемого тремя признаками: наличием правового спора (правонарушения), состязательностью производства и принятием решения по делу в предусмотренной законом форме Стайнов П. Особените юрисдикции в областта на администрацията. София, 1956. См. также: Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 372..
Большинство советских ученых также исходили из того, что главным и квалифицирующим признаком юрисдикции является существо производимого действия, которое состоит в применении закона к юридическим конфликтам. Например, Н.Г. Салищева отмечала, что юрисдикция имеет место тогда, когда можно разрешить спор о праве. При этом под административной юрисдикцией она понимала деятельность по разрешению споров в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 19..
Несколько позднее аналогичное суждение было высказано А.П. Шергиным в его фундаментальной работе "Административная юрисдикция" 1979 г. С точки зрения автора, административная юрисдикция - это государственная, подзаконная, правоприменительная, правоохранительная деятельность, предмет которой составляют споры о праве и дела об административных правонарушениях Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 11, 17--18, 28--29.
Следует, однако, отметить, что со временем научные взгляды автора на содержание административной юрисдикции претерпели эволюцию и уже в наши дни он пришел к утверждению о том, что административная юрисдикция сводится к рассмотрению и разрешению только дел об административных правонарушениях (Шергин А.П. Административно-юрисдикционный процесс как вид юридического процесса // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 141--142)..
Сходной позиции придерживалось и большинство других ученых того времени, в частности Ю.М. Козлов Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967. С. 85, 90., В.Д. Сорокин Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1968. С. 130., Л.С. Явич Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 229. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 16., В.А. Юсупов 11, В.А. Иванов Иванов В.А. Советский административный процесс // Советское государство и право. 1980. № 6. С. 30., О.М. Якуба Якуба О.М. О судебном обжаловании решений по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Советское государство и право. 1981. № 2. С. 42.. Несмотря на некоторые различия во взглядах, касающиеся содержательной стороны административной юрисдикции, все они в качестве одной из решающих и, пожалуй, самых ярких черт данной правовой категории называли ее неразрывную связь с правоохранительной деятельностью и ситуацией правового конфликта. Например, Л.С. Явич утверждал, что юрисдикционное вмешательство государственных органов не требуется, пока не возникают правовые конфликты Явич Л.С. Указ. соч. С. 229..
Между тем в советской правовой доктрине имелись и иные подходы к пониманию юрисдикционной деятельности. Так, некоторые правоведы (Р.И. Денисов, В.Н. Карташов, В.Н. Кудрявцев) полностью отождествляли юрисдикцию с правоохранительной деятельностью См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 87 ; Кудрявцев В.Н. Уголовная юстиция как система // Правовая кибернетика. М., 1973. С. 8 ; Денисов Р.И. Правовые и организационные проблемы административного надзора в области внутренних дел: авто- реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1983. С. 11, 13., игнорируя азбучное положение о том, что последняя присоединяет к себе также контрольно-надзорную, оперативно-розыскную, следственную и иные виды деятельности, которые непосредственно не сопряжены с разрешением конфликта Справедливости ради отметим, что данная позиция актуальна и сейчас. Например, А.Ю. Гулягин предлагает включать в объем понятия административной юрисдикции контрольную и надзорную государственную деятельность, обосновывая свою позицию тем, что ее главной целью выступает обеспечение законности и правопорядка, она "обладает элементами властности, вмешивается в правонарушае- мость и направлена на ее пресечение" (Гулягин А.Ю. Особенности правоохранительной деятельности в сфере административной юрисдикции: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 72).. Кроме того, ряд ученых (Ю.К. Осипов, В.П. Воложанин, И.Г. Побирченко) включали в объем понятия юрисдикции всю оперативно-исполнительную деятельность органов государства и общественности, то есть фактически ставили знак равенства между юрисдикцией и правоприменением. Еще больше расширить границы юрисдикции попытался П.С. Дружков, который предложил включать в ее содержание не только правоохранительную и оперативно-исполнительную, но и нормотворческую деятельность Дружков П.С. О понятии и видах юрисдикции // Вопросы государства и права. Томск, 1974. С. 83--84..
Вместе с тем на главный вопрос о том, почему деятельность, связанная с позитивным правоприменением и правотворчеством, должна считаться юрисдикцией, никто из сторонников этого подхода так и не дал принципиального, содержательного и аргументированного ответа. Мы же утверждаем, что столь широкое понимание юрисдикции невозможно уже в силу самого значения данного термина. Более того, оно приводит к смешению различных правовых форм деятельности, каждая из которых имеет свои функции, основания и порядок осуществления. Закономерно поэтому, что в юридической литературе советского периода данная точка зрения не получила всеобщего признания.