Проблема разделения властных полномочий, разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации была и остается доминирующей в области федеративных отношений.
Стало очевидным, что характерными тенденциями сложившегося положения в Российской Федерации являлись:
- отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;
- неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;
- возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
- наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;
- чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;
- широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления расходных обязательств, не подкрепленных источниками их финансирования);
- значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40--50 ежегодно), и ряд других.
Для решения этих проблем при Президенте РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией была разработана концепция реформы федеративных отношений и местного самоуправления.
На первом этапе реализации данной реформы были подготовлены и приняты в 2003 г. «базовые» федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской ФедерацииФЗ от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ (ред. от 25.11.2013)"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 07.07.2003, N 27 (ч. 2), ст. 2709» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ(ред. от 03.04.2017)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
Указанные федеральные законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления. В частности, был установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий по предметам совместного ведения, переданный на исполнение субъекта РФ за счет средств бюджета самого субъекта (41 полномочие).
Эти законы явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы. Основной новеллой стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия законов, необоснованно возлагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.
Непростой процесс становления институтов федерализма и местного самоуправления продолжается. Попытки достроить «вертикаль власти» вплоть до местного уровня, расширить контрольные функции центра реальных успехов принести не смогли. На первый взгляд казалось, что эти меры позволят разрешить имеющиеся кризисные ситуации, обеспечат управляемость, единство правового и экономического пространства. Однако эффект оказался краткосрочным. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована система контроля как со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ.Коваль С.П. Современное состояние и перспективы федеративных отношений в России // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова, выпуск № 5 / том 18/2012, с 200-203
Особенность современной реформы «вертикали власти» -- жесткая централизация власти на федеральной уровне. Это не может быть беспредельным, поэтому существует необходимость ее уравновешивания такой тенденцией, как децентрализацияКоломийцевЕ.С. Российский федерализм в контексте обеспечения территориальной целостности государства: политические технологии реформ // Теория и практика общественного развития. 2014. № 2. с. 68.
В общем смысле децентрализация государственного управления -- это передача определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Такое перераспределение функций приведет к принятию наиболее оптимальных решений на различных уровнях власти и во всех сферах жизнедеятельности общества Игнатенко И.М. Становление новой модели российского федерализма,// Вестник Поволжского института управления № 5 (50) 2015 с 107 .
Еще одной, очень важной проблемой остается согласованность всех проводимых сегодня преобразований. В этой связи особое внимание сегодня обращается на синхронизацию федеративной и административной реформ. Рассогласованность этих ключевых реформ, их сосуществование в «разных плоскостях» управленческого механизма могут свести «на нет» многие их, так нужные всей стране, результаты. Неслучайно сегодня встал вопрос о перенесении административной реформы с федерального уровня на региональный и даже местный.Изменение в системе выборов и политического статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стало важным моментом во взаимоотношениях федерального центра и регионов. Данная ситуация, во-первых, привела к повышению ответственности региональных лидеров, а во-вторых, позволила восстановить единую систему исполнительной власти. Эти меры усилили позиции представителей Президента России в федеральных округах.
Основными проблемами сложившегося положения в Российской Федерации являлись:
- отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;
- неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;
- возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;
- наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;
- чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;
- широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов»;
- значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40--50 ежегодно), и ряд других.
До конца не завершен процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций республик и уставов других субъектов Федерации. Серьезной проблемой остаются выстраивание «вертикали власти» и проведение в связи с этим административной реформы.
2.3 Согласование интересов федеральных и региональных органов государственной исполнительной власти РФ
Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.
Анализ ответов субъектов РФ, указавших на существование проблем в области межуровневого взаимодействия органов государственной власти, позволяет вычленить основные проблемные сферы такого взаимодействияЧадаев А.И.Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления. //VIII Международная студенческая электронная научная конференция. «Студенческий научный форум» - 2016 (Электронный ресурс )//https://www.scienceforum.ru/2016/1478/21837#:
1. Проблема информационного обеспечения региональных органов государственной власти, координации их деятельности и налаживания эффективного взаимодействия в этой сфере с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в ответах субъектов РФ отмечается, что федеральные ведомства не желают делиться информацией с органами государственной власти субъектов РФ. Информатизация ведомств имеет закрытый характер. Базы данных различных ведомств в большинстве случаев не имеют связи между собой и возможности обмена данными с внешними системами. Отсутствуют элементарные механизмы получения данных из систем.
Кроме того, существует нерешенная на данный момент проблема повторов и дублирования информации, запрашиваемой у органов власти субъекта РФ федеральными органами исполнительной власти. Существует проблема обеспечения информацией органов государственной власти субъектов РФ в таких важнейших сферах, как налогообложение, пенсионное обеспечение, предоставление статистической информации.
2. При назначении руководителей территориальных органов исполнительной власти зачастую не учитывается мнение высшего должностного лица субъекта РФ.
3. Отсутствует нормативно закрепленное требование об обязательности исполнения решений, принимаемых в рамках взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для каждого из перечисленных органов. Принимаемые решения могут быть лишь рекомендованы для исполнения территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и органам местного самоуправления.U9-е?
4. Отмечается дублирование полномочий и излишний параллелизм в деятельности региональных и федеральных органов государственной власти, несовершенство типовых процедур согласования и принятия ими решений, методов контроля исполнения решений.
5. Проблемы взаимодействия с федеральными органами государственной власти при осуществлении полномочий в сфере налоговой и бюджетно-финансовой политики, контрольно-надзорной деятельности.
6. Проблемы в сфере социальной защиты населения, образования и науки.
7. Проблемы в сфере сельского хозяйства, жилищно-коммунального хозяйства, в сфере управления государственным имуществом, в сфере земельных и имущественных отношений.
8. Проблемы в сфере государственного экологического контроля, охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, в сфере ветеринарии по вопросам государственного контроля, фито-санитарного надзора.
9. При взаимодействии региональных и федеральных органов государственной власти с органами местного самоуправления возникают следующие проблемы: недостаток финансовых ресурсов, минимально обеспечивающих реализацию полномочий местного самоуправления, информационного обеспечения, контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сохранения и охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Органам местного самоуправления не хватает средств на обеспечение дорожной деятельности, обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями, обеспечения первичных мер пожарной безопасности, утверждения генеральных планов поселений, утилизации бытовых отходов и мусора и т.д. Расходная часть местных бюджетов рассчитана исключительно на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и оплату жилищно-коммунальных услугЧадаев А.И.Взаимодействие органов государственного управления и органов местного самоуправления. //VIII Международная студенческая электронная научная конференция. «Студенческий научный форум» - 2016 (Электронный ресурс )//https://www.scienceforum.ru/2016/1478/21837#
.
Решение указанных проблем большинство субъектов РФ видят в совершенствовании законодательства, особенно в сфере разграничения компетенции и конкретизации полномочий федеральных, региональных органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления.
Наиболее сложными в согласовании интересов федерального центра и субъектов РФ являются вопросы реализации мероприятий бюджетной реформы (нормативно-подушевое финансирование, оптимизация бюджетной сети и т.д.). Федеральным центром не учитывается региональная специфика, связанная с низкой плотностью населения и трудностями в обеспечении доступности предоставления бюджетных услуг и на федеральном уровне не существует нормативных актов, четко разграничивающих полномочия по уровням бюджетов.