В Україні, як відзначають Д. Шелест та О. Якубовський, перші теоретичні розробки з питань опозиції зроблені представниками освітньої еліти - латино - польськомовними діячами часів Відродження і Реформації. Серед них видатні постаті загальноєвропейського масштабу: філософ і вчений Юрій Дрогобич (1450-1494 pp.), поет Павло Русин із Кросна (близько 1470-1517 pp.), письменник Станіслав Оріховський (1513-1566 pp.), магістр вільних наук Лукаш з Нового міста (пр. 1542 р.) та ін. Вони твердо стояли за еволюційний розвиток опозиції, вважаючи, що соціальні конфлікти ведуть до взаємного знищення людей і культури; необхідність опозиції, вважали вони, обумовлюється тим, що всупереч твердженню богословів королівська влада виникає внаслідок угоди між людьми (суспільного договору). Правитель повинен обовязково обиратися і залежати від волі громадян республіки. Того ж правителя, який не дослухається голосу громадян, не має при собі сенату (або має його у вигляді «нікчемного гурту людей»), який використовує республіку для своїх потреб, С. Оріховський називає тираном, що дбає лише про спільників, які уміють тримати язика за зубами [37, с. 88-89].
Важливі етапи розвитку опозиції в Україні відзначені діяльністю православних братств, творчістю письменників-протестантів. Вчені Києво-Могилянської академії довели, що риторика, ораторське мистецтво - це політична зброя як для правителів, так і для опозиції [37, с. 90].
Так, О. Скакун слушно зазначає, що М. Драгоманов, відмічаючи, що в основі демократії лежить воля більшості, вказував на необхідність врахування волі меншості. М. Драгоманов виходив з міркувань, що волі більшості повинні бути поставлені кордони, що повне панування більшості являло б собою гніт і тиранію. «Відмінність у думках людських» він називав природною, такою, що випливає з природи людини, яка не тільки не шкодить людям, а й слугує їм для того, щоб «доходити до правди». Він відстоював право на критику існуючих порядків, вимагав політичної амністії [38, с. 62-63].
М. Грушевський у роботі «Конституційне питання: українство в Росії», розмірковуючи стосовно основних засад державного будівництва, наголошує на необхідності представлення меншості шляхом удосконалення виборчої системи, хоча і залишає поза своєю увагою питання її діяльності у виборному органі [39, с. 14-15]. М. Грушевський не оминає і проблеми відносин депутата і виборця, насамперед, з точки зору їх взаємної відповідальності, позитивно ставиться до того, що «правове звичаєве право» депутатів вимагає від них уваги до конкретних потреб кожного громадянина, з якими вони звертаються [40, с. 41]. Проте існує певна межа, якої не можна переходити, особливо тоді, коли в такій ситуації опиняється «... опозиційний депутат, змушений жертвувати своїми поглядами заради виконання «побутових» наказів своїх виборців» [41, с. 5].
Розглянемо представників політико-правової думки середини та кінця XX століття стосовно ролі, місця та значення парламентської опозиції у політичній системі суспільства.
Так, М. Дюверже у праці «Політичні партії» розглядає питання опозиції як одну із функцій партії. При цьому він відзначає, що наявність організованої опозиції є сутнісною характеристикою західної демократії, а демократії східної - її відсутність. Крім того, М. Дюверже виділяє особливості функціонування опозиції за різних партійних систем. Так, за однопартійної системи справжня опозиція знаходиться поза самою партією. Вона виявляється у формі дисидентських фракцій, течій меншості, що більш або менш вільно критикують уряд на партійних зборах; ці фракції та течії можуть проявлятися і на парламентському рівні. При двопартійній системі опозиція перетворюється у справжній інститут, тоді як за багатопартійної системи не зовсім зрозумілі її кордони по відношенню до уряду. За багатопартійної системи невизначеність зростає ще й у світлі того факту, що доводиться розмежовувати опозицію зовнішню, що представлена партіями меншості, і опозицію внутрішню - між партіями самої більшості. Зупиняється М. Дюверже і на питанні виникнення опозиції, зазначаючи, що протягом історії можна було виявити чисельні сліди особливої організації опозиції. Цій ідеї відповідало - принаймні при зародженні - запровадження у Римській республіці посад трибунів плебса, наділених правом intercessio (лат. - протесту). Пізніше роль того ж порядку по відношенню до феодальних монархій середньовіччя відігравала церква. Починаючи з XVII століття опозиція більше не існувала у якості якоїсь окремої установи; місце опозиційних інститутів, що створювалися державою і спрямовувалися проти власне урядових інститутів, зайняло протистояння самих цих інститутів. Відокремлення законодавчої влади від виконавчої первісно породжено саме цією ідеєю: поряд з королем запроваджувалася асамблея, покликана його обмежувати. Але одного разу монарх зник і, оскільки досвід якобінців показав всю небезпеку концентрації повноважень у руках Зборів, було винайдено нові форми втілення опозиційної функції, як правило, у вигляді внутрішнього протистояння різних владних органів. Сучасний розвиток політичних партій разом зі зміною класичного розподілу влади перетворив і функцію опозиції, знов уособивши її в окремому органі, зовнішньому по відношенню до уряду.
К. Поппер вважав такою, що відповідає принципу демократії, ситуацію, за якої особи, хоча і скоряються волі більшості, щоб уможливити роботу демократичних інститутів, але почуваються необмеженими у виборі демократичних засобів боротьби за перегляд такого рішення [42, с. 145].
Сіган Бернард Г. у «Пропонованому зразку конституції», закріплюючи у ній депутатський імунітет та індемнітет, не вважає за необхідне вводити до її змісту будь-які положення, що стосуються правового статусу парламентської меншості та опозиції [43, с. 79-98].
Ж. Зіллер розглядає врахування позицій меншості як необхідну складову європейської традиції парламентаризму [44, с. 76].
Х. Арендт, характеризуючи роль опозиційної партії в англосаксонській партійній системі, відзначає, що через те, що правління кожної партії обмежене в часі, опозиційна партія здійснює контроль, ефективність якого посилюється певністю того, що вона правитиме завтра; фактично, як відзначає вказаний автор, саме опозиція, а не символічне становище короля, оберігає єдність цілого від однопартійної диктатури [45, с. 300].
Дж. Сорос відзначає, що принципом демократії є умови, за яких кожен вільний виражати свої погляди і, в разі ефективності критичного процесу, погляд, що зрештою стає панівним, майже точно віддзеркалюватиме найкращі наміри учасників [46, с. 168]. Вказаний принцип є визначальним не тільки для демократії в цілому, а і для функціонування парламентської опозиції як її невідємної складової.
Р.А. Даль, розглядаючи співвідношення демократії та опозиції, зупиняється, зокрема, на такому аспекті як співвідношення права на опозицію із реальністю виборчого права та характером існуючого уряду. Так, він вважає, що держава, в якій загальне виборче право поєднується з абсолютно репресивним урядом, надає опозиції значно менше можливостей, ніж держава з обмеженим виборчим правом і високо толерантним урядом. Крім того, Р.А. Даль виводить залежність між функціонуванням опозиції та витратами, які повинен робити уряд на те, щоб співіснувати із нею: чим менші витрати, повязані з тим, що треба терпіти опозицію, тим міцніший уряд, а чим більші витрати, повязані із приборканням опозиції, тим міцніша опозиція. [47, с. 18].
Г. Алмонд, Дж. Пауелл, К. Стромм, Р. Далтон розглядають опозицію, у тому числі парламентську, як невідємний елемент політичної системи суспільства, характеризуючи її місце та роль у цій системі у взаємозвязку із функціонуванням політичних партій, уряду та інших елементів вказаної системи [48].
П. Бромхед у своїй роботі «Еволюція Британської Конституції» подає історію розвитку інституту парламентської опозиції у Великобританії, відзначає її характерні риси, детально розглядає функції «тіньового кабінету» та порядок його функціонування. Говорячи про риси офіційної опозиції у цій країні, вказаний автор в якості однієї з її найважливіших рис відзначає лояльність [49, с. 144].
Таким чином, для політико-правової думки
XVIII-XX ст. є характерною активна розробка концепції парламентської опозиції
та її визнання в якості невідємного елементу політичної системи демократичного
суспільства. Разом із тим, в Україні таку тенденцію ми можемо спостерігати до
входження її до складу Радянського Союзу та після проголошення незалежності. У
період же її перебування у складі Радянського Союзу у політико-правовій думці
відкидалася можливість обґрунтування поняття «парламентська опозиція» з точки
зору її належності до демократичних інститутів політичної системи суспільства.
Роздiл 2. Виникнення та історичний розвиток
інституту політичної опозиції
Історичні витоки політичної опозиції в
зарубіжних країнах
Однією з перших спроб законодавчого регулювання опозиційної діяльності було прийняття декларації незалежності США від 1776 р., в якій говорилося, що уряд утворюється для забезпечення права людини на життя, свободу та прагнення до щастя, і якщо якийсь державний устрій порушує ці права, то народ має право організувати владу в такій формі, що здатна забезпечити безпеку та процвітання [50]. Декларація прав людини та громадянина (déclaration des droits de lhomme et du citoyen) часів великої французької революції серед природних прав особи, поряд із свободою, власністю, безпекою проголошувала право на спротив насиллю [51].
Світова практика законодавчого регулювання опозиційної діяльності свідчить, що хоча в правових актах і не містяться поняття «опозиція» або «опозиційна діяльність», їх зміст полягає у тому, що представникам владних структур та їх опонентам від опозиції надаються рівні права у їх взаємодії із законом Habeas Corpus act (англійський Біль про права) [52].
Початок інституціоналізації опозиції поклала Велика Британія. Ще в ХVIII ст. Г. Болінгброк у творі «Dissertation on parties» доводить, що істинна свобода нероздільна з боротьбою, що в конституційних державах нагляд народу та кожної окремої особи за урядом та його заходами становлять суттєву необхідність, і що ніяка форма правління, ніяка організація не можуть бути захищені від народних виступів. Зміст викладеного ним конституційного принципу полягав у забезпеченні балансу влади, контролю та політики з боку опозиції дій влади, внесення пропозицій, спрямованих на реформування державно-правових інститутів [53].
Цілі опозиції Великої Британії:
ｷ сприяння формуванню політичного курсу та здійснення законодавчої влади за допомогою конструктивної критики;
ｷ опонування тих пропозицій уряду, які вважаються сумнівними; внесення поправок у законопроекти;
ｷ обґрунтування власної політичної лінії, щоб покращити свої шанси на успіх на майбутніх виборах.
Опозиція виконує свою роль, беручи участь у дебатах з різних питань, а також шляхом внесення своїх пропозицій на обговорення в обох палатах та діючи через систему парламентських комітетів. Порядок денний визначається урядовою партією за узгодженням з головним парламентським організатором опозиційної партії. Головні організатори правлячої та опозиційної партії (так звані «кнути») являють собою звичайні канали, якими часто користуються у тих випадках, коли необхідно знайти час для обговорення якогось конкретного пункту порядку денного. Лідери обох палат зобовязані надати можливість членам палат ознайомитися з питаннями, що їх цікавлять [54, с. 101].
Опозиція здійснює контроль за політикою уряду. Така можливість в неї виникає при роботі у парламентських комітетах, під час «години питань» уряду або премєр-міністру, протягом 20 останніх днів сесії, коли опозиція має право вибирати теми для обговорення.
Ще одною формою контролю за діючим кабінетом міністрів, якою користується опозиційна партія, є винесення так званої «пропозиції». Така пропозиція містить точку зору парламентаря з того чи іншого питання та має своїм наміром винесення на обговорення палати з метою наступного прийняття нею ухвали. Після розгляду такої пропозиції палата голосує за або проти прийняття ухвали. У позитивному випадку наслідком винесення пропозиції є початок парламентських дебатів за тематикою «пропозиції» [55, с. 45-46].
Можливістю винесення пропозицій на обговорення парламенту часто користується опозиція - для розгляду питань урядової політики. Підтримці опозиційної діяльності у Великій Британії також сприяє її фінансування з державного бюджету (щоправда за умови обрання до парламенту). Саме Обєднане королівство було першою державою, яка встановила зарплатню лідеру опозиції. Іншим цікавим моментом є те, що у Великій Британії опозиція протиставляється не монарху, а діючому «уряду Її Величності», і так само носить назву «опозиція її Величності».
Положення відносно опозиційної діяльності, подібні до Вестмінстерської моделі опозиції, мають Австралія, Ірландія, Канада, Нова Зеландія.
В Сполучених штатах Америки до складу усіх конгресових комітетів зазвичай включають представників від «малих» партій (інші, окрім двох головуючих в політичній системі США - республіканської та демократичної), а також конгресменів, які не належать до жодної партії. Квота на таких осіб визначається парламентською більшістю, разом із тим, близько половини часу, що виділяється на обговорення, надається депутатам від меншості.
Хотілося б зауважити, що на відміну від британського парламенту, в США можлива ситуація, коли президент перебуває в опозиції до парламенту (у випадку відсутності підтримки в будь-якій з палат або в разі обрання президентом особи, яка належить до партії, що набрала менше голосів і сформувала меншість) [56, с.143].
В США (де більше прийнято вживати терміни «більшість» і «меншість», а не опозиція) головне - це розподіл не між партіями, а між органами влади. Законодавство США не оперує поняттям «права партії», там говориться про «права депутата». Більше того, президент не має гарантованої підтримки ні в Сенаті, ні в Конгресі навіть серед представників своєї партії. Він взагалі може виявитися обраним від партії меншості і, таким чином, опинитися в опозиції до парламенту.
Поряд з посадами і визначеними обовязками як для представників більшості, так і меншості, в Конгресі існує правило включення до складу кожного комітету незалежних конгресменів і представників другорядних партій [57]. Але кількість цих місць у комітетах і підкомітетах визначається більшістю. В дебатах половина часу традиційно віддається представникам меншості. Конкретно перелік промовців при цьому визначається її лідером. У сенаторів взагалі немає обмежень виступу в часі. Чим представники меншості часто користуються для блокування роботи Сенату.
Інші країни регулюють правовий статус опозиційної діяльності конституцією.
Найбільше прав закріплено за опозицією у конституції Португалії, прийнятої після революції 1974 р. Ст.40 конституції Португалії надає парламентській опозиції право на ефірний час на державних радіо- та телеканалах пропорційно кількості мандатів, право на відповідь заявам уряду. При цьому опозиційні партії мають однаковий з владними ефірний час та однаковий розмір публікацій. Ст.117 тієї ж конституції містить посилання на право опозиційних партій на регулярне отримання від уряду інформації про проблеми, що становлять суспільний інтерес [58]. Крім того, португальський парламент ухвалив два спеціальні закони, що стосуються діяльності опозиції: від 05.08.1977 р. - про правовий статус опозиції, та від 05.09.1986 р. - про гарантії права опозиційної партії на виступ.
Конституція ФРН містить положення, які використовуються опозицією у своїй діяльності. Зокрема, на вимогу десятої частини депутатів може проводитися закрите засідання німецького парламенту - а саме Бундестагу, четверта частина від конституційного складу парламенту може вимагати формування слідчої комісії, а третина депутатів має право на ініціювання позачергового засідання Бундестагу. Меншість може також звертатись до більшості із заявами (вимогами), протестами та запереченнями [59]. Як говорив німецький конституціоналіст Д. Штернбергер, «толерантне ставлення, визнання, легітимізація і, зрештою, інституалізація парламентської політичної опозиції є найвищим винаходом політичної культури» [60].
Регламентом німецького Бундестагу дозволяється депутатам звернутися до уряду з великим та малими запитами. В свою чергу, обовязком уряду є надання усної або письмової відповіді на такий запит (строки відповіді погоджуються обома сторонами). Для надання запиту правової сили необхідні підписи 30 депутатів [61, с. 160].
Права на опозиційну діяльність в Норвегії регламентується Актом про парламент (аналог Регламенту Верховної Ради України). Відповідно до цього документу політичні сили представлені в керівництві різноманітних парламентських структур (наприклад, комітетів) у відповідності до представлення в парламенті [62]. Подібним чином здійснюється регламентація у Швеції та Фінляндії. У Швеції встановлено суму, яка виділяється на кожний депутатський мандат, передбачається, що в разі здобуття опозицією місць у парламенті, на кожний такий мандат виділяється вдвічі більше коштів [63, с. 155].
В Сеймі Литви за опозиційними політичними силами закріплені такі права: призначення одного заступника голови Сейму, голови або заступника голови бюджетного комітету, визначення порядку денного певних днів засідань, проведення прес-конференцій [64]. Конституцією Сейшельських островів визначено порядок обрання лідера опозиції та встановлено обєм фінансування опозиційної діяльності [65].
Серед прав, закріплених за литовською опозицією, - право на посаду одного заступника голови Сейму; право на посаду голови або заступника голови парламентського комітету з питань бюджету і фінансів (при чому ця особа обирається більшістю голосів серед членів опозиції); право визначати кожного третього четверга порядок роботи вечірнього засідання; право не менше, ніж двічі на тиждень проводити прес-конференції; право першого виступу при розгляді у Сеймі програми і звіту уряду тощо. Особливими привілеями наділений також лідер опозиції. Він входить до правління Сейму і має право на позачерговий виступ під час дискусії (таким правом користуються ще лише президент, голова Сейму та премєр-міністр); лідер опозиції може також у терміновому порядку пропонувати на розгляд проекти законів і рішень Сейму та одержує за свою роботу додаткову платню, встановлену законом [66].