Полученные данные позволяют сделать два основных вывода о количественных результатах «регуляторной гильотины». Во-первых, в ходе гильотины было отменено или признано утратившими силу примерно 1220 актов, требования которых оценивались при осуществлении государственного контроля (надзора) по состоянию на начало 2020 г. Это составляет только 10,5 % из 11 600 актов и документов, отменных в рамках «регуляторной гильотины» по данным Минэкономразвития России. Следовательно, примерно 90% предмета «регуляторной гильотины» составили акты и документы, которые не проверялись в рамках осуществления государственного контроля (надзора).
Во-вторых, среди нормативных правовых актов, являвшихся предметом контроля в начале 2020 г., большую часть (70%) составляли акты, на которые «регуляторная гильотина» не распространялась в силу правил самой гильотины. Из всей совокупности актов, требования которых проверяются в рамках контроля, были рассмотрены только 24% актов, из которых отменено 15%. Действие 9% актов было продлено на нечетких условиях, что может привести к правовой неопределенности.
6% актов было «забыто» и не попало в фокус реформы. Формально обязательные требования, содержащиеся в таких актах, теперь не могут оцениваться при осуществлении видов государственного контроля (надзора), указанных в распоряжении Правительства от 15.12.2020 № 3340-р. Однако отсутствие решений Правительства и федеральных органов исполнительной власти об отмене таких актов, скорее всего, приведет к неопределенности и противоречивой правоприменительной практике.
Заключение
Исследование позволило выявить ряд проблем реализации «регуляторной гильотины», к которым относятся:
Отсутствие надлежащей стадии системного проектирования целевой модели регулирования. Разрабатываемые целевые структуры нормативного регулирования сфер общественных отношений носили формальный характер. Члены рабочих групп не могли влиять на их концептуальное содержание, в том числе из-за связанности требованиями законодательных актов, на которые «гильотина» не распространялась. В итоге подготовленные документы воспроизводили сложившуюся ранее схему регулирования.
Члены рабочих групп имели возможность блокировать принятие нового акта с обязательными требованиями, если они не были довольны его содержанием, но инициатива и монополия на разработку новой архитектуры обязательных требований оставалась у регулятора. Склонить регулятора к разработке новых требований на основе принципов доказательственного регулирования рабочие группы не могли. На стороне ведомств был и фактор времени. Чем ближе была дата 01.01.2021, тем более «сговорчивыми» были члены рабочих групп, так как плохое регулирование лучше, чем полное его отсутствие. Кроме того, ведомства могли инициировать включение актов с обязательными требованиями, по которым не удалось договориться, в «белый список».
Сфера действия «регуляторной гильотины» была сильно ограничена. Помимо общих границ применения Закона об обязательных требованиях «гильотина» была ограничена правительственным перечнем видов контроля, в отношении которых она реализуется (распоряжение № 3340-р). Данный перечень предусматривал участие в проекте не всех федеральных органов контроля и не всех видов контроля.
Наличие группы актов, ограниченных в применении с 1 января 2021 года при проведении контроля, но без формальной отмены таких актов, создает риски возникновения правовой неопределенности и субъективного усмотрения при определении правоотношений, для которых акт продолжает применяться.
Исследование позволило подтвердить преувеличение масштабов «гильотины» за счет отмены актов, которые на практике не применялись (в том числе в силу отсутствия в них оцениваемых обязательных требований), а также за счет включения в перечни отменяемых НПА «технических» актов о внесении изменений. Из 11600 нормативных правовых актов и документов, отменных по официальным данным, только 10,5% актов содержали оцениваемые обязательные требования.
В доктрине присутствует мнение, что по итогам «регуляторной гильотины» 2019-2020 не удалось достигнуть экономически значимых результатов, и сроки ее реализации необходимо продлить до 2024-2025 годов [Голодни- кова А.Е., 2021: 105-117]. Подобным образом была сформулирована и гипотеза настоящей статьи. Настоящее исследование в целом подтвердило данную гипотезу. В отношении 70% актов, являвшихся предметом государственного контроля, «регуляторная гильотина» не применялась в силу правил самой «гильотины». 6% актов не попало в фокус внимания «гильотины». Среди оставшихся 24% актов -- 9% актов было включено в «белый список», и только 15% актов было отменено.
Технической проблемой реализации «регуляторной гильотины» было признание утратившими силу нормативных правовых актов и документов неопубликованными приказами ведомств. Таким образом, было отменено 15% от общего количества «гильотинированных» актов современной России и 26% актов, изданных органами СССР (РСФСР). Это может привести к сохранению практики применения таких актов.
В дальнейшем целесообразно концентрировать усилия Правительства по дерегулированию на отдельных, наиболее обременительных для предпринимательской деятельности сферах. Требования в них должны быть заново пересмотрены, но уже на комплексном уровне с обязательным прохождением предварительной стадии системного проектирования целевой модели регулирования на основе доказательственного подхода.
Список источников
1. Артеменко Е . А . «Регуляторная гильотина»: анализ проектов новых структур нормативного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления . 2021. № 1. С . 30-55 .
2. . Голодникова А . Е . , Ефремов А . А . , Цыганков Д . Б . Под знаком «регуляторной гильотины»: как разорвать замкнутый круг дерегулирования и ре-регулирования? // Закон . 2021. № 2 . С . 105-117 .
3. . Залоило М . В . Фрагментация как современная тенденция развития правового пространства // Право . Журнал Высшей школы экономики . 2020 . № 1. С . 27-49 .
4. . Кловач Е . В . , Печеркин А . С . и др . «Регуляторная гильотина» в области промышленной безопасности // Безопасность труда в промышленности . 2020. № 11. С. 21-28 .
5. . Крашенинников П . В . Регуляторную гильотину нельзя ставить во главу угла в административной реформе // Закон . 2020 . № 6 . С . 8-12 .
6. . Летуновский В . В . , Агеев А . А . Некоторые проблемы реализации мероприятий «регуляторной гильотины» // Административное право и процесс . 2021. № 1. С . 34-42 .
7. . Любимов Ю . , Новак Д . , Цыганков Д . и др . «Регуляторная гильотина» // Закон . 2019 . № 2 . С.20-36 .
8. Мартынов А В Перспективы применения механизма «регуляторной гильотины» при реформировании контрольно-надзорной деятельности // Вестник Нижегородского университета им . Н . И . Лобачевского . 2019 . № 5 . С . 143-165 .
9. . Ноздрачев А. Ф . , Стародубова О . Е. Обзор научно-практического семинара «регуляторная гильотина» как решающий фактор эффективности и результативности государственного контроля (надзора)» // Журнал российского права . 2021. Т . 25 . № 1. С.170-175 .
10. . Павлов П . Н . Влияние регуляторной жесткости нормативно-правовой базы на динамику бедности в регионах России // Вопросы экономики . 2020. № 12 .С . 62-79 .
11. Саламатов В . Ю . , Мостынец Е . А . Мировая и российская практика «регуляторной гильотины» // Бизнес . Общество . Власть . 2020. № 4 . С . 107-112 .
12. . Цыганков Д . Б . , Голодникова А . Е . , Ефремов А А. и др . Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего . 2018
13. . Цыпкина И . С . К вопросу о целесообразности реализации механизма «регуляторной гильотины» применительно к трудовому законодательству // Вестник Университета имени О . Е . Кутафина (МГЮА) . 2019 . № 11. С . 77-82 .
14. . Chambers D . , McLaughlin P . , Stanley L . Regulation and poverty: Ап empirical examination of the relationship between the incidence of federal regulation and the occurrence of poverty across the US state . Public Choice, 2019, vol . 180, no . 1 -2, pp . 131-144 .
15. . Kim Jong Seok et al . Case Studies of Reform Implementation Experience: Regulatory Transformation in Korea . Washington: Foreign Investment Advisory Service, 2008, pp.18-19 .
16. . Scott J . The regulatory Guillotine Strategy. Preparing the Business Environment in Croatia for Competitiveness in Europe. Washington, US Agency for International Development, 2005, pp . 4-5 .
References
1. Artemenko E . A . (2021) Regulatory guillotine: analysis of draft new regulatory structures . Voprosy gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya = State and Municipal Management, no . 1, pp . 30-55 (in Russ . )
2. . Chambers D . , McLaughlin P . , Stanley L . (2019) Regulation and poverty: An empirical examination of the relationship between the incidence of federal regulation and the occurrence of poverty across the US state . Public Choice, vol . 180, no . 1 -2, pp . 131-144 .
3. . Golodnikova A . Ye . , Yefremov A . A . Tsygankov D . B . (2021) Under the sign of the “regulatory guillotine”: how to break the vicious circle of deregulation and re-regulation? Zakon = Law, no . 2, pp . 105-117 (in Russ . )
4. . Kim Jong Seok et al . (2008) Case Studies of Reform Implementation Experience: Regulatory Transformation in Korea . Washington: Foreign Investment Advisory Service, pp.18-19 .
5. . Klovach E . V . , Pecherkin A . S . et al . (2020) Regulatory guillotine in the field of industrial safety . Bezopasnost' truda vpromyshlennosti = Safety of Industrial Labor, no . 11, pp . 21-28 (in Russ . )
6. . Krasheninnikov P . V . (2020) Regulatory guillotine cannot be put at the forefront in administrative reform . Zakon = Law, no . 6 . pp . 8-12 (in Russ . )
7. . Letunovsky V . V . , Ageev A . A . (2021) Implementing regulatory guillotine . Administra- tivnoye pravo iprotsess = Admistrative Law and Process, no . 1, pp . 34-42 (in Russ . )
8. . Lyubimov Yu . , Novak D . , Tsygankov D . et al . (2019) Regulatory guillotine . Zakon = Law, no 2, pp 20-36 (in Russ )
9. . Martynov A . V . (2019) Prospects for using mechanism of regulatory guillotine in the reform of control and supervision activities . VestnikNizhegorodskogo universiteta = Nizhnyi Novgorod University Journal, no . 5 . pp . 143-165 (in Russ . )
10. . Nozdrachev A. F . , Starodubova O . E . (2021) “Regulatory guillotine” as a decisive factor in the effectiveness of state control (supervision) . Zhurnal rossiyskogo prava = Journal of Russian Law, vol . 25, no . 1, pp . 170-175 (in Russ)
11. Pavlov P . N . (2020) Influence of regulatory rigidity of legal framework on the dynamics of poverty in the regions of Russia . Voprosy ekonomiki = Issues of Economy, no . 12, pp 62-79 (in Russ )
12. . Salamatov V . Yu . , Mostynets E . A . (2020) World and Russian practice of regulatory guillotine . Biznes. Obshchestvo. Vlast' = Business . Society . Power, no . 4 . pp . 107-112 (in Russ )
13. Scott J (2005) The regulatory Guillotine Strategy Preparing the Business Environment in Croatia for Competitiveness in Europe . Washington, US Agency for International Development, pp . 4-5 .
14. 14. Tsygankov D . B . , Golodnikova A . E . , Efremov A. A. et al . (2018) Regulatory policy in Russia: key trends and architecture of the future
15. . Tsypkina I . S . (2019) On expediency of implementing mechanism of the “regulatory guillotine” in relation to labor legislation . Vestnik Universiteta Kutafina = Journal of Kutafin University, no . 11, pp . 77-82 (in Russ . )
16. . Zaloilo M . V . (2020) Fragmentation as a modern trend in the development of the legal space . Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki = Law . Journal of the Higher School of Economics, no . 1. pp . 27-49 (in Russ . )