«Регуляторная гильотина» в России и ее количественные результаты
Александр Владимирович Кнутов, Сергей Михайлович Плаксин, Руслан Хабибович Синятуллин, Александр Владимирович Чаплинский
Аннотация
Статья посвящена реализации в России механизма «регуляторной гильотины», в рамках которой в 2020 году произошла массовая отмена нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования и вступивших в силу до 1 января 2020 года . В статье раскрываются понятие и процедура реализации такого механизма, а также приводятся его результаты . Целью исследования являлась оценка итогов «регуляторной гильотины» с точки зрения фактического изменения государственного регулирования . Результаты «регуляторной гильотины» выявлялись посредством оценки воздействия такого механизма на перечни правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается в рамках контрольных мероприятий . Два сводных перечня правовых актов, используемых для контроля по состоянию на февраль 2020 года и на февраль 2021 года, сопоставлялись со списками правовых актов, как отмененных, так и сохраненных при проведении «регуляторной гильотины» . Исследование позволило прийти к выводу, что из 11,6 тысяч нормативных правовых актов и документов, отмененных по официальным данным в ходе «регуляторной гильотины», только 1/10 часть фактически проверялась при осуществлении государственного контроля (надзора) . Столько низкая эффективность объясняется тем, что среди нормативных актов, составлявших предмет контроля в феврале 2020 года, 70% актов было исключено из «регуляторной гильотины» в силу правил самой гильотины, 6% актов было забыто, 9% актов включено в «белый список» для сохранения действия и только 15% актов было отменено . Исследование выявило ряд проблем реализации «регуляторной гильотины», к которым относятся: отсутствие надлежащей стадии системного проектирования целевой модели регулирования; ограниченная компетенция рабочих групп; значительное количество сфер, в которых «регуляторная гильотина» не применялась; выведение из-под «регуляторной гильотины» обязательных требований, установленных федеральными законами . Авторы предлагают продлить проект «регуляторной гильотины», сконцентрировав усилия дерегулирования на отдельных, наиболее обременительных для предпринимательской деятельности сферах .
Ключевые слова регуляторная гильотина, обязательные требования, хозяйственная деятельность, государственное регулирование, нормативные правовые акты, дерегулирование; государственный контроль(надзор)
Abstract
Regulatory Guillotine in Russia and its Quantitative Results
Alexander V. Knutov, Sergey M. Plaksin2, Ruslan Kh. Sinyatullin3, Alexander V. Chaplinskiy
The article is devoted to the implementation of the regulatory guillotine in Russia, when the government abolished many legal acts containing regulatory requirements that entered into force earlier than January 1, 2020 . The article reveals the concept and procedure for the implementation of the regulatory guillotine, and also presents its results . The aim of the study was to assess the results of the regulatory guillotine in terms of real changes in government regulation . The analysis of the changes was quantitative . As part of this analysis, the authors assessed the impact of the regulatory guillotine on the lists of legal acts enforced by the inspection authorities . The authors compared legal acts from such lists (relevant for February 2020) with the lists of legal acts that fell under the regulatory guillotine . The study made it possible to conclude that out of 11. 6 thousand normative legal acts and documents canceled according to official data during the guillotine, only 1/10 of them were really checking during the inspections and supervision activities of the authorities . Such a low efficiency is explained by the fact that among the regulations that were enforced during the inspections and supervision activities in February 2020, 70% of acts were excluded from the regulatory guillotine due to the rules of the guillotine itself, 6% of acts were forgotten, 9% of acts were included in the “white list” for preservation actions and only 15% of the acts were canceled . The study also revealed a number of problems in the implementation of the regulatory guillotine: lack of an appropriate stage of system design of the target regulation model; limited competence of working groups on the implementation of the regulatory guillotine; a significant number of areas for which the regulatory guillotine has not been applied; removal from the regulatory guillotine of the mandatory requirements established by federal laws . The authors proposed to extend the project of the regulatory guillotine, focusing efforts on deregulation on certain areas that are most burdensome for the entrepreneurs
Keywords regulatory guillotine; regulatory requirements; requirements for economic activity; govern- 0ment regulation; normative legal acts; deregulation; state control
Введение
01.01.2021 на систему обязательных требований, действующих в отдельных отраслях экономики Российской Федерации, опустилась «регуляторная гильотина». О ее запуске было объявлено в 2019 г., а законодательно данный механизм был установлен Федеральным законом «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»1 (далее -- Закон об обязательных требованиях) в 2020 г. В итоге по официальным сообщениям Федеральный закон от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (часть I). Ст. 5007. Государственной регулирование в условиях COVID-19. Итоги 2020 года. Официальный сайт Министерства экономического развития России. Available at: к началу 2021 г. было отменено более 11 600 нормативных правовых актов и документов, включая 8631 акт советского периода и 3003 акта, изданных после 1991 года. Взамен по состоянию на 31.12.2020 было принято 447 новых актов. В свете завершения основной стадии столь масштабного дерегуляционного проекта встает вопрос о научном осмыслении итогов данной реформы, изучении ее результативности.
Предметом настоящей статьи являются понятие и процедура реализации «регуляторной гильотины», ее количественные результаты. В качестве гипотезы выдвинуто предположение, что «регуляторная гильотина» не имела всеобъемлющего характера и ее реализация не привела к существенному изменению государственного регулирования. Для подтверждения гипотезы помимо установления понятия, процедуры и сфер реализации «регуляторной гильотины» изучались ее количественные результаты с применением релевантной методологии. Авторы выявляли воздействие «регуляторной гильотины» на перечни правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается в рамках мероприятий по контролю. Ведение таких перечней предусмотрено ч. 5 ст. 8 Закона об обязательных требованиях, а также ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249..
Данные перечни правовых актов были избраны в качестве базы для анализа, так как их ведение предусмотрено законодательством для информирования физических и юридических лиц о действующих обязательных требованиях, являющихся предметом соответствующего вида государственного контроля (надзора). Анализ изменений в перечнях правовых актов, содержащих контролируемые требования, позволяет оценить, насколько «регуляторная гильотина» повлияла на сокращение обязательных требований в России.
Авторы провели инвентаризацию перечней правовых актов, актуальных на середину февраля 2020 года и середину февраля 2021 года, соответственно. Инвентаризация проводилась на основе материалов официальных сайтов органов контроля и сведений справочно-правовой системы Консультант- Плюс. Также в работе использовались материалы, полученные авторами в рамках аналогичного исследования в начале 2020 года Российский союз промышленников и предпринимателей; НИУ ВШЭ. Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад 2019. М., 2020. С. 60, 61.. На основе данных инвентаризации было сформировано два сводных списка правовых актов, включенных в соответствующие перечни 2020 и 2021 гг. На завершающем этапе сводные списки были сопоставлены со списком правовых актов, отмененных в рамках «регуляторной гильотины», и со списком сохраненных в рамках «регуляторной гильотины» актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2020 № 24 67 Постановление Правительства РФ от 31.12.2020 № 2467 (ред. от 02.04.2021) «Об утверждении перечня нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов, отдельных положений нормативных правовых актов и групп нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, правовых актов, отдельных положений правовых актов, групп правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР, решений Государственной комиссии по радиочастотам, содержащих обязательные требования, в отношении которых не применяются положения частей 1, 2 и 3 статьи 15 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 2 (Часть II). Ст. 471. (далее -- «белый список»).
Результаты исследования позволили оценить масштабы преобразований в государственной регулировании в связи с реализацией проекта.
Содержание и порядок реализации «регуляторной гильотины»
Понятие «регуляторной гильотины»
31.07.2020 принят Закон об обязательных требованиях, определяющий новые правовые и организационные основы установления и оценки применения обязательных требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. В числе новелл регулирования: единые дни вступления в силу положений нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования; введение срочного характера действия актов с обязательными требованиями (по окончании срока действия такие акты должны проходить оценку их применения и пересматриваться); ведение реестра обязательных требований; перезапуск системы оценки регулирующего и фактического воздействия и т.д. Теперь обязательные требования должны соответствовать принципам законности, обоснованности, правовой определенности, системности, открытости, предсказуемости и исполнимости.
Применение новых подходов к накопленному массиву обязательных требований должно быть обеспечено посредством «регуляторной гильотины» (далее также -- гильотина), содержание которой раскрыто в ст. 15 указанного Закона, предусматривающей следующее:
Правительство Российской Федерации должно в определенных им сферах обеспечить признание утратившими силу (не действующими на территории страны) утвержденных им или федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, а также правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).
Если акты вступили в силу до 01.01.2020, то независимо от того, обеспечена ли формальная отмена соответствующих актов, после 01.01.2021 не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, а также их применение как основание для привлечения к административной ответственности.
Правительство вправе определить перечень актов, принятых до 01.01.2020 года, действие которых будет сохранено после 01.01.2021.
Нормативное определение «регуляторной гильотины» отсутствует. По мнению авторов статьи, «регуляторная гильотина» -- это кампания по пересмотру действующих обязательных требований в значительном количестве сфер регулирования, направленная на их совершенствование (упрощение, актуализацию, упорядочивание), в результате которой происходит массовая отмена ранее действовавших нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования.
Можно предположить, что столь необычный для российского канцелярита аллегорический термин «регуляторная гильотина» должен подчеркнуть экстраординарность, бескомпромиссность и решительность действий государства при ускоренном переходе на новое регулирование.
Термин «регуляторная гильотина» не является российским изобретением. Данное обозначение имеет маркетинговый характер, под такой торговой маркой предлагает свои услуги консалтинговая компания «Jacobs, Cordova & Associates». На ее сайте указывается, что с момента разработки «регуляторная гильотина» была использована для отмены и упрощения около 25 000 законов и иных регулирующих документов более чем в десятке стран, обеспечив бизнесу ежегодно 8 млрд. долл. экономии в расходах, а также возврат средств, потраченных на нее, в соотношении 3 000 к 1 в течение 10 лет Reviewing old regulations with the Regulatory Guillotine. .
Видимо, чтобы не использовать средства индивидуализации названной зарубежной компании, на стадии подготовки реформы в России вносились предложения применить термин «регуляторная секира» [Цыганков Д.Б. и др., 2018: 12, 76, 81]. Однако законодатель выбрал термин «регуляторная гильотина».
Стремление к упрощению регулирования не является чем-то новым для российского государственного управления. В рамках предыдущих административных реформ (устранение избыточных административных барьеров, реинжиниринг, трансформация делового климата и т.д.) ставились похожие цели. Однако данные действия не носили ранее такого универсального и массового характера. Более того, исследователи сходятся во мнении, что предыдущие попытки дерегулирования не были удачными [Цыганков Д.Б., 2019: 20-36]; [Летуновский В.В., 2021: 34-42].
Например, в результате работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы в 2010-2011 годах председателем Правительства России было утверждено 12 распоряжений с планами мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций в различных сферах регулирования. К апрелю 2014 г. утвержденные планы мероприятий были выполнены на 61%. План же оптимизации регулирования в сфере сельского хозяйства был выполнен только на 24% Планы оптимизации регулирования по отраслям. Портал административной реформы. Веб-архив.ру -- архивные копии сайтов.page?url=http%3A%2F%2Far.gov.ru%2Fsectoral%2Findex.html&date=20140625 (дата обращения: 28.02.2022).
Позже в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности под девизом «открытого правительства» проводились пересмотр и оценка эффективности обязательных требований. Проектным комитетом реформы было создано 19 экспертных рабочих групп по видам контрольно-надзорной деятельности и (или) по сферам предпринимательской деятельности. На их рассмотрение поступило более 400 предложений об отмене устаревших или избыточных требований. Из них впоследствии в утвержденные 22 «дорожные карты оптимизации обязательных требований» было включено только 87 мероприятий. Практически было реализовано лишь 23 мероприятия, или только 26% общего количества утвержденных Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Российской Федерации. Аналитический доклад 2018. М., 2019. С. 19..