Однако рассматриваемая в данной статье кампания отмены избыточных требований отличается от предыдущих размахом и межотраслевым характером.
Задачи «гильотины»
Непрекращающиеся попытки правительства избавиться от избыточного регулирования объясняется потенциальной пользой, которые приносит такая мера. Исследователи международного опыта упрощения национального регулирования называют следующие результаты. В Южной Корее подобная реформа в 1998 г. позволила привлечь дополнительные иностранные инвестиции (с 2 млрд. долл. до реформы в 1996 г. до 10 млрд. в 1999-м) и способствовало созданию более чем миллиона рабочих мест [Kim Jong Seok et al., 2008: 18-19]. «Регуляторная гильотина» в Хорватии (2006-2007) позволила бизнесу за 9 месяцев сэкономить 65,6 млн. долл. (0,13% ВВП). Это привело к приросту ВВП страны на 0,2-0,3%. В Австралии программа дерегулирования (2008-2013 годы) позволила сократить административные издержки на 5,5% ВВП и обеспечить дополнительный экономический рост в размере 1,3% ВВП [Цыганков Д.Б., 2018: 8,9].
В научной литературе отмечается, что уменьшение регуляторной нагрузки приводит к снижению уровня бедности. Американские исследователи Д. Чемберс, П. Маклафлин и Л. Стэнли в 2018 г. рассмотрели взаимосвязь нормативно-правового регулирования и уровня бедности. Названные авторы пришли к выводу, что увеличение регуляторной нагрузки на 10% приводит к увеличению показателя бедности на 2,5% [Chambers D. et al., 2019: 134].
Позднее российский исследователь П.Н. Павлов пришел к похожим выводам на основе анализа российской экономики -- упразднение 10% требований, имеющихся в российской нормативной базе федерального уровня, в рамках «регуляторной гильотины» может способствовать выходу из состояния бедности порядка 1,1-1,4 млн. человек за счет стимулирования предпринимательской активности и повышения доходов от нее в структуре денежных доходов населения [Павлов П.Н., 2020: 76] Ученый пришел к такому выводу, основываясь на корреляции социально-экономического положения субъектов федерации и жесткости регулирования видов экономической деятельности, которые вносят наибольший вклад в валовый региональный продукт. Жесткость регуляции исследователь измерял в количественном измерении объема текстовой информации в нормативных актах и частоты употребления лексем, указывающих на наличие требований к видам деятельности..
В условиях спада темпов экономического развития поиск новых источников роста экономики является назревшим. В этом смысле в качестве конечной цели «регуляторной гильотины» должны рассматриваться сокращение производственных издержек предприятий на соблюдение избыточных требований, а также устранение требований, препятствующих инвестициям и развитию бизнеса.
Реализация «регуляторной гильотины»
Законодательное закрепление механизма «регуляторной гильотины» произошло 31.07.2020 с принятием Закона об обязательных требованиях. Однако фактически пересмотр обязательных требований был начат годом ранее. 29.05.2019 Председатель Правительства утвердил План мероприятий («дорожную карту») реализации механизма «регуляторной гильотины» Перечень органов власти и видов контроля, в отношении которых в первоочередном порядке будет осуществляться механизм регуляторной гильотины. , а 04.07.2019 -- перечень органов власти и видов контроля, в отношении которых в первоочередном порядке должна осуществляться «регуляторная гильотина»11. Некоторые эксперты отмечают, что длительная реализация столь масштабного проекта без надлежащих законодательных оснований привела к «институциональной слабости» проекта, что отразилось на качестве его результатов [Голодникова А.Е., 2021: 105].
Практически все исследователи дерегулирования подчеркивают важность управления подобными проектами надведомственными органами [Цыганков Д.Б., 2018: 72-82]; [Мартынов А.В,, 2019: 143-165]; [Летунов- ский В.В., 2021: 34-42]. Однако данный подход был применен в России лишь частично. Все предложения об отмене и пересмотре нормативных правовых актов должны были согласовываться в рабочих группах реализации «регуляторной гильотины» (однако нормотворческие функции сохранялись за ведомственными регуляторами) 28.06.2019 Заместитель Председателя Правительства -- руководитель Аппарата Правительства утвердил перечень 44 рабочих групп механизма «регуляторной гильотины» по сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти Перечень рабочих групп реализации механизма регуляторной гильотины по сферам деятельности федеральных органов исполнительной власти. .
В состав рабочих групп включались представители власти, бизнеса, отраслевых союзов, ассоциаций и объединений. В среднем в состав каждой из рабочих групп включалось 17 членов (в совокупности 738 членов по всем рабочим группам, или 644 человека, из которых 83 приняли участие в работе в двух и более группах). 15% членов рабочих групп являлись представителями власти (регулятора и его подведомственных организаций в соответствующей сфере деятельности), 42,5% -- отраслевых союзов, ассоциаций, деловых объединений, 42,5% -- бизнеса (подконтрольных лиц). Сопредседателями рабочих групп выступали государственные служащие (как правило, в ранге заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти), а также деятели бизнеса и общественные деятели.
Если рабочая группа не одобряла проект нового акта, содержащего обязательные требования, разногласия рассматривались на Подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие обязательные требования в сфере реализации «регуляторной гильотины», могли направляться на государственную регистрацию в Министерство юстиции только с приложением протокола заседания рабочей группы или уполномоченной Подкомиссии Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. об одобрении такого акта.
Таким образом, рабочие группы имели возможности влиять на содержание вновь принимаемых нормативных правовых актов посредством голосования по проектам, подготовленным регулятором. Однако результативность работы такого надведомственного фильтра снижалась из-за следующих факторов: деятели бизнеса и общества работали в группах на общественных началах с различной степенью вовлеченности и погруженности в тему регулирования по предмету проекта акта, выносимого на их рассмотрение;
голосование по актам происходило без согласования с рабочей группой целевой модели (архитектуры) регулирования и укрупненных групп обязательных требований;
члены рабочих групп не участвовали в проработке общего содержания проектов актов перед их подготовкой, а голосовали по уже готовым проектам;
новые акты должны были разрабатываться в соответствии с требованиями федеральных законов, в отношении которых «регуляторная гильотина» не проводилась. В результате происходило «запрограммированное переут- верждение существовавших обязательных требований, если они вытекали напрямую из законов», что подменяло процесс дерегулирования процессом ре-регулирования [Голодникова А.Е., 2021: 117].
По указанным причинам ни рабочие группы, ни Подкомиссию, при которой они были созданы, нельзя было полностью приравнять к надведом- ственному дерегулирующему органу. Инициатива и монополия на разработку новых обязательных требований оставались в руках регулятора.
Также стоит отметить, что деятельность рабочих групп не носила публичного характера. А в международном опыте обсуждение проектов дерегулирования часто имело открытый характер. Например, одним из этапов вьетнамской «регуляторной гильотины» -- «Проекта 30» было обсуждение с деятелями бизнеса административных процедур, которые необходимо устранить или упростить. Заседания, на которых происходили такие обсуждения, были открытыми и частично транслировались по телевидению Schwarz M. Report: Project 30: A Revolution in Vietnamese Governance? Web-site of Brookings Institution. . регуляторный гильотина нормативный акт
Деятельность же российских рабочих групп «регуляторной гильотины» оставалась закрытой. Вполне вероятно, что публичность этой деятельности (опубликование результатов голосования, интернет-трансляции обсуждений и т.д.) могли бы повысить эффективность реализации проекта.
Методика проведения «регуляторной гильотины»
Классическая методология «регуляторной гильотины» описана в докладе Дж. Скотта, подготовленном в преддверии такой реформы в Хорватии в 2005 году [Scott J., 2005: 4-5]. Данный исследователь выделил следующие этапы «гильотины»: определение сфер дерегулирования; обеспечение правовой основы процедуры; предписание органам государственной власти подготовить список нормативных актов, относящихся к сфере «гильотины»; оценка регуляторами нормативных актов в списках на предмет их обоснованности; пересмотр этих оценок центральным независимым органом по «гильотине»; консультация с заинтересованными субъектами и подготовка итоговых перечней актов, подлежащих отмене, пересмотру и сохранению; принятие единого решения по данным перечням, после которого все акты, включенные в перечень подлежащих отмене, автоматически прекращают свое действие («гильотина падает»).
Методика проведения «регуляторной гильотины» в России была иной. В июле 2019 года на портале «гильотины» была опубликована Методика исполнения плана мероприятий («Дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины» (далее -- Методика).
Она предусматривала разработку для каждой сферы регулирования, включенной в реформу, целевой структуры нормативного регулирования. При определении целевой структуры необходимо было описать действующую схему регулирования, защищаемые ценности и методы управления рисками. Понимание ситуации «как есть» должно было помочь разработать перспективную (целевую) модель регулирования. При разработке такой модели необходимо было определить защищаемые ценности, ключевые риски, воздействующие на такие ценности, приемлемый уровень риска. Далее требовалось определить, какие объекты необходимо регулировать и какие минимально необходимые способы регулирования (требования) достаточны для обеспечения приемлемого уровня риска. Только после этого необходимо было приступать к разработке нормативных правовых актов с новыми обязательными требованиями.
Однако на практике такой системный подход применить не удалось. Е.А. Артеменко проанализировал структуры нормативного регулирования 26 контрольных органов, осуществляющих деятельность по 73 сферам регулирования (видам контроля) и пришел к следующим выводам. Органы формально подходили к разработке структур регулирования. В абсолютном большинстве изученных структур отсутствовали анализ альтернатив регулирования и обоснование выбранного способа регулирования. Автор счел, что в случае реализации подготовленных структур бизнес не почувствовал бы значительных изменений, так как подготовленные документы прямо или косвенно поддерживали существующую схему регулирования. В рабочих группах подготовленные структуры регулирования практически не обсуждались [Артеменко Е.А., 2021: 42, 46].
На прохождение стадии системного проектирования и рассмотрения альтернативных вариантов регулирования, а, тем более, на качественную оценку регулирующего воздействия не было ни временных, ни кадровых ресурсов. Более того, на разработку экономически обоснованной модели регулирования требовались экспертные исследования, на которые бюджетные средства не выделялись.
После стадии системного проектирования, в соответствии с Методикой, регуляторы должны были определить нормативные правовые акты, которые будут отменены. Формирование перечня актов, подлежащих признанию утратившими силу (отмене), должно было проводиться на основании перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, ведение которых осуществлялось в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 8.2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.. Однако, как показало исследование, проведенное авторами настоящей статьи, в результате «гильотины» абсолютное большинство отмененных актов не упоминалось в таких перечнях. Можно утверждать, что процедура отбора актов к отмене не имела прозрачного характера и была неясной.
С учетом вышеописанных дефектов методики «регуляторной гильотины» приходится согласиться с выраженным в доктрине мнением о том, что концепция «регуляторной гильотины» была проработана не полностью, поэтому в результате ее реализации не произойдет полноценного дерегулирования [Мартынов А.В., 2019: 159].
Сферы проведения «регуляторной гильотины»
Крайне важным вопросом «регуляторной гильотины» является установление границ ее применения. В мировой практике проводились как крупномасштабные реформы, распространявшиеся на всю нормативную базу государства, так и реформы, в которых «гильотинировались» только отдельные сферы или типы актов. Сферы «регуляторной гильотины» в России определены в распоряжении Правительства от 15.12.2020 № 3340-р Распоряжение Правительства РФ от 15.12.2020 № 3340-р «Об утверждении перечня видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора)». СПС Консультант Плюс. (далее -- перечень № 3340-р), устанавливающем 132 вида государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется данный механизм. Дополнительно данный перечень ограничивает сферу «гильотины» указанием на 32 федеральных органа, которые осуществляют такие виды контроля. Таким образом, если какой-либо вид контроля осуществляется несколькими контрольными (надзорными) органами, один из которых указан в перечне № 3340-р, а другие нет, то предполагается, что «регуляторная гильотина» не затрагивает предмета контроля, осуществляемого органами, не упомянутыми в перечне.