Статья: Регуляторная гильотина в России и ее количественные результаты

Перечень № 3340-р составлен с учетом ограничений действия Закона об обязательных требованиях, установленных в ст. 1 и 15 данного Закона. Во- первых, в них указано, что «регуляторная гильотина» применяется только к обязательным требованиям, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора), а также требований, несоблюдение которых является основанием для привлечения к административной ответственности.

Во-вторых, Закон исключает из-под «регуляторной гильотины» ряд сфер общественных отношений. Именно поэтому в перечень № 3340-р не были включены виды контроля в сфере обороны и безопасности, финансово-кредитной сфере (ст. 1), в сфере электроэнергетики и государственно-частного партнерства, а также все виды муниципального контроля (ст. 15). Однако Правительство России, утверждая перечень № 3340-р, расширило перечень исключений за счет некоторых видов федерального контроля (например, земельный надзор Росреестра) и всех видов регионального контроля.

Также «регуляторная гильотина» в силу ст. 15 Закона об обязательных требованиях применяется только к актам Правительства России, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и СССР. Соответственно, обязательные требования, установленные законодательными актами, актами Президента, нормативными правовыми актами субъектов федерации, муниципальных образований, продолжают действовать без каких-либо ограничений.

Точное определение сферы «регуляторной гильотины» важно потому, что от этого зависит юридическая судьба нормативных правовых актов, которые не попали в рамки проекта, и, соответственно, не были ни отменены, ни сохранены. С начала обсуждения «регуляторной гильотины» Правительство сразу нацелилось на реализацию принципа «все, что не пересмотрено, должно перестать применяться на практике». Данный принцип был закреплен в ч. 2 и 3 ст. 15 Закона об обязательных требованиях. Такой подход вызывал серьезные опасения исследователей, заявлявших о возможных негативных последствиях образования правового вакуума [Мартынов А.В., 2019: 160]; [Цыпкина И.С., 2019: 79]; [Крашенинников П.В., 2020: 10]; [Саламатов В.Ю, 2020: 110]; [Залоило М.В., 2020: 44]; [Летуновский В.В., 2021: 34-42]. Однако сейчас очевидно, что данная опасность не реализовалась из-за множества ограничений сферы «регуляторной гильотины».

Совокупность данных ограничений приводит к нарушению правовой определенности и создает путаницу. Теперь судье или должностному лицу административного органа, определяющему, подлежит или не подлежит применению тот или иной неотмененный нормативный правовой акт, принятый до 1.01.2020, в каждом случае придется проводить разбирательство в целях установления, кем применяется акт, в рамках какого полномочия, в какой сфере действует акт. Степень субъективного усмотрения при решении данных вопросов может приводить к злоупотреблениям.

Еще больше усложняет ситуацию способ утверждения Правительством «белого списка» с актами, действие которых сохранено. Все акты в нем указаны в привязке к конкретному виду контроля и органу контроля Это свидетельствует, что при реализации «регуляторной гильотины» не удалось преодолеть ведомственной разобщенности.. Одни и те же акты в списке могут указываться несколько раз по отношению к разным видам контроля и (или) органам контроля. Означает ли это, что акт, включенный в «белый» список, сможет применяться только в рамках того органа и того вида контроля, к которому он привязан, а в рамках иных видов контроля, подпадающих под «регуляторную гильотину», но не указанных в «белом» списке, акт не подлежит применению? Кроме того, некоторые акты с обязательными требованиями внесены в «белый список» на определенный срок. Каковы должны быть юридические последствия после истечения такого срока, если акт формально не признан утратившим силу (не отменен)?

Данные вопросы не имеют однозначного ответа, и можно утверждать, что они будут решаться посредством издания писем регуляторов с изложением позиции о статусе действия того или иного акта. Минэкономразвития России уже сообщило свою позицию Письмо Минэкономразвития России от 01.03.2021 № ОГ-Д26-1679 «О рассмотрении обращения» // СПС КонсультантПлюс. по вопросу о последствиях истечения срока действия нахождения акта в «белом списке». По мнению ведомства, после истечения соответствующих сроков нормативный правовой акт не может оцениваться в рамках соответствующего вида государственного контроля (надзора), а несоблюдение содержащихся в них обязательных требований не может являться основанием привлечения к административной ответственности. Однако нормативный правовой акт продолжит действие и может оцениваться в рамках других видов контроля (надзора). На практике такой подход порождает многочисленные споры.

Количественная оценка итогов «регуляторной гильотины»

Количество нормативных правовых актов, отмененных в результате «регуляторной гильотины» Минэкономразвития России отчиталось об отмене (признании недействующими) к началу 2021 года более 11000 нормативных правовых актов и документов, включая 8631 актов советского периода и 3003 акта, изданных после 1991 года.

Подсчет, проведенный авторами на основе данных справочно-правовой системы «КонсультантПлюс», позволил выявить только 2274 отмененных в рамках «гильотины» нормативных правовых акта и документа постсоветской эпохи, имеющих самостоятельный предмет регулирования (т.е. не включая акты о внесении изменений), что на 24% меньше официально объявленного количества отмененных актов (3003), принятых после 1991 года. Такой же поиск признанных недействующими актов СССР и РСФСР позволил выявить 8204 акта данной категории, что также меньше официально объявленного количества. Данное расхождение может быть объяснено действием двух факторов.

Во-первых, среди отмененных нормативных правовых актов существенную часть составляют акты о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты (вместе с самими актами, содержащими обязательные требования, утратившими силу признавались все акты, которыми в них вносились) [Кловач Е.В. и др., 2020: 26].

Во-вторых, в ходе «регуляторной гильотины» активно применялась практика признания утратившими силу или отмененными нормативных правовых актов и документов приказами ведомств, которые затем официально не публиковались. Согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Полагаем, что признание недействующими нормативных актов, содержащих обязательные требования, затрагивает обязанности человека и гражданина (в том числе обязанности объединений граждан). Отсутствие публикации приказов об отмене или признании недействующими «гильотинируемых» актов может привести к тому, что соответствующие нормы продолжат применяться впредь как физическими и юридическими лицами, так и органами власти (включая суды). В качестве примера можно указать на признание недействующими 37 документов МЧС России не только неопубликованными актами, но и вообще документами в статусе писем Письмо МЧС России от 22.07.2020 № 91-136-12; Письмо МЧС России от 16.11.2020 № М-иД-8; Письмо МЧС России от 23.12.2020 № М-ИД-28..

В таблице 1 приведены сведения о количестве нормативных правовых актов, которыми отменяются (признаются недействующими) «гильотинируемые» акты и документы, с указанием сведений об их официальном опу- бликовании Сведения об опубликовании приводятся на основе данных справочно-правовой системы КонсультантПлюс..

Таблица 1. Сведения о количестве и опубликовании нормативных правовых актов, которыми отменяются (признаются недействующими) акты и документы в рамках «регуляторной гильотины»

Всего неопубликованными актами отменено, признано утратившими силу или недействующими 346 постсоветских актов (15%) и 2124 акта органов СССР, РСФСР (26%).

Доля актов с обязательными требованиями, подвергнутых «регуляторной гильотине»

Среди ученых и практиков отмечался скепсис к массовой отмене нормативных правовых актов. Указывалось, что отбор актов к отмене по формальному признаку (времени их принятия) является сомнительным. Не все старое регулирование автоматически является неэффективным и избыточным, а разработка новых актов не во всех случаях приведет к более разумному регулированию. Новые обязательные требования могут отличаться от старых в худшую сторону [Мартынов А.В., 2019: 160]. Ряд исследователей отмечал, что под «гильотину» попали акты, многие из которых на практике не применялись, т.е. «гильотина» часто применялась к «мертвым» нормам [Крашенинников П.В., 2020: 10]; [Летуновский В.В., 2021: 34-42].

Таким образом, крайне интересно, какая же доля нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, была подвергнута «регуляторной гильотине». Для ответа авторы исследовали перечни правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается в рамках мероприятий по контролю. В таблице 2 приведены сведения о результатах инвентаризации перечней правовых актов в соответствии с методологией, описанной в введении к настоящей статье Для сопоставимости данных из числа перечней, действовавших на середину февраля 2021 года, исключены перечни правовых актов, соблюдение которых оценивается в рамках предоставления лицензий и иных разрешений, а также перечни правовых актов, соблюдение которых оценивается при привлечении к административной ответственности, так как в 2020 году ведение таких перечней не осуществлялось. Следует отметить, что количество перечней правовых актов, действовавших в 2021 году, может увеличиваться, так как такие перечни продолжают приниматься (не все органы успели своевременно исполнить требование об их принятии). Соответственно, количество правовых актов, содержащих обязательные требования, также может увеличиваться..

Для ответа на вопрос -- какая доля актов с обязательными требованиями подверглась «регуляторной гильотине», авторы проанализировали юридическую судьбу 8490 актов, внесенных в перечни правовых актов по состоянию на февраль 2020 года. Из этого количества были исключены акты, очевидно не подпадающие под «регуляторную гильотину» по формальным признакам (международные и законодательные акты, акты Президента Российской Федерации, федеральные государственные образовательные стандарты, ГОСТы). Был получен список из 4617 актов. Из данной совокупности случайным образом была сформирована выборка актов для содержательного анализа (869 актов). Данная выборка позволила в дальнейшем при экстраполяции выводов исследования на всю исследуемую совокупность добиться доверительной вероятности 95% при доверительном интервале (погрешности) 3%.

Таблица 2. Сведения о перечнях правовых актов, содержащих обязательные требования по состоянию на середину февраля 2020 года и середину февраля 2021 актов

При детальном изучении отобранных для исследования актов выяснялись следующие вопросы: относится ли предмет регулирования акта к сфере применения «регуляторной гильотины»; продолжает ли действовать акт; если в отношении акта к моменту исследования принято решения о его отмене, то с какой даты предусмотрена утрата его силы; включен ли акт в «белый список» и если включен, то установлена ли в таком списке предельная дата применения акта.

При изучении данной выборки было обнаружено, что не менее 3% актов в ней (что соответствует примерно 220 актам в исследуемой генеральной совокупности) были внесены в перечни ошибочно, так как они утратили силу еще до 2020 года. Для дальнейшей обработки результатов данные акты были исключены из исследуемой совокупности, и количество уникальных актов, содержащих обязательные требования, подлежащие оценке на начало 2020 года, было принято за 8270. Результаты, полученные в ходе анализа выборки и последующей экстраполяции, содержатся в таблице 3.

Таблица 3. Распределение актов с обязательными требованиями, действующих в начале 2020 года и подвергнутых «регуляторной гильотине», по типу принятого решения