Попытка унификации пенсионных схем в форме запрета досрочного получения трудовой пенсии вызвала неодобрение среди разнородных профессиональных групп: работников банков, летчиков, железнодорожников, военнослужащих, журналистов, торговцев и др. [3] Учитывая как последовательно государство стремилось сократить трудовые пенсии до «реформы Проди» и после, необходимо отметить, что их количество не превышало 20% от общего числа пенсий. Так, в 1997 г. в государственном и частном секторах выплачивалось 3 287 240 трудовых пенсий, общий размер которых составлял 82 триллиона лир, из них 1 317 700 пенсий получали лица младше 60 лет [37]. Средний размер трудовой пенсии в госсекторе составлял 2,3 млн лир, в частном секторе - 1,8 млн лир.
В декабре 1997 г. также было предпринято выравнивание отдельных пенсионных сумм. Пенсии менее 3 430 250 лир увеличивались на 1,7%. Пенсии больше заданного размера увеличивались на меньший процент [7]. Одновременно была отменена индексация за 1998 г. пенсий, превышающих размер минимальной более чем в 5 раз. Совмещение пенсии и заработной платы фактически запрещалось с 1 января 1998 г.
О том, каким образом формировался необходимый для пенсионных выплат капитал, дает представление ситуация, сложившаяся вокруг дефицита в НИСО (Национальном институте социального обеспечения). Дисбаланс бюджета главной итальянской структуры социального страхования был вызван нехваткой взносов [56]. Ликвидировать дефицит пришлось заимствованием средств из фондов самозанятых работников [1]. Последняя мера поначалу вызвала протесты среди мелких производителей и торговцев, но согласие было достигнуто отсрочкой повышения пенсионного возраста на три года и сохранением возможности выхода на трудовую пенсию, например, для лиц с 40-летним трудовым стажем [31].
Меры, предпринятые правительством Проди, доказали свою экономическую эффективность: в 1996-2000 гг. дефицит бюджета не превышал 3%, а государственный долг упал со 120,1% до 109,1% [18, p. 176, 221].
В декабре 2001 г. министр труда Роберто Марони предложил разрешить лицам, имеющим право на трудовую пенсию (57 лет, 35 лет взносов), оставаться на работе только с разрешения работодателя. Государство от этого выигрывало, так как работники не получали пенсию сразу. При этом они могли после пяти дополнительных лет работы рассчитывать на более высокую пенсию [30]. В предложениях, касающихся новой пенсионной реформы, не было ни слова о штрафных санкциях против тех, кто выходит на пенсию ранее установленного срока. Помимо этого предполагалось либерализовать пенсионный возраст и разрешить совмещение пенсии и зарплаты [51]. Среди поощрительных мер также была отмена страховых взносов (в размере 33% от зарплаты) тем, кто не вышел на трудовую пенсию. Половина взносов шла как прибавка к зарплате работника, вторая половина оставалась в фонде предприятия [48].
На 2002 г. были утверждены так называемые «окна» выхода на трудовую пенсию. Данная ограничительная мера стала традиционной. Например, в 1995 г. эту меру поддерживал НИСО. Тогда на новую пенсию претендовало 215 000 человек. Первыми ее могли получить лица с более чем 35-летним трудовым стажем, к концу 1995 г. это право получали лица, в возрасте старше 55 лет. И только уже в 1996 г. свою пенсию могли получить оставшиеся 90 000 новых пенсионеров. Тем самым достигалась экономия на треть предполагаемой к выплатам суммы [52]. В 2002 г. с 1 января на пенсию могли выйти лица 54-56-летнего возраста, а с 1 июля - 57-летнего. Это касалось в первую очередь работников бюджетной сферы. Самозанятые могли выйти на пенсию с 58 лет [4].
Помимо ежегодно производимого увеличения минимальной пенсии, предусматривались надбавки для лиц, чей семейный годовой доход не превысил 13 млн лир или достигших 70-летнего возраста [49]. Таковых получателей было немного (2,2 млн), и всего на надбавки затрачивалось 4,2 трлн лир [12].
Кроме решения судьбы трудовых пенсий, основной задачей правительства Берлускони было создание благоприятных условий для дополнительного пенсионного страхования, будь то частного или государственного. В связи с этим отдельно оговаривалась судьба выходного пособия. В целях развития дополнительного пенсионного страхования и расширения деятельности пенсионных фондов предлагалось перечислять все выходное пособие в эти фонды по умолчанию, против чего выступали профсоюзы [57]. Новые работники, передавшие свои пособия в фонды, могли рассчитывать на сокращение страховых взносов на 3-5%, что естественно сокращало их пенсию в будущем. Указывая на это, профсоюзы требовали от государства компенсаций, в связи с чем правительство соглашалось использовать с этой целью деньги, сэкономленные на лицах, отложивших получение трудовой пенсии [44]. Очевидна была простая перетасовка средств, которая не могла привести к существенной экономии. Профсоюзы, выступающие против данного предложения, подсчитали, что будущие пенсионеры потеряют от этого 250-300 млрд лир, и эта сумма будет расти из года в год. Роль работника сводилась лишь к выбору между фондом своей профессиональной отрасли или открытым фондом, в которые он должен был отдавать выходное пособие в обязательном порядке. Лица старше 65 лет не подпадали под действие новой меры. Лица, достигшие пенсионного возраста, могли продлевать контракт с предприятием каждые два года, но, что важно отметить, только с разрешения работодателя [32]. Закон вступал в силу с 2003 г., а пока подлежал корректировкам. Важно также иметь в виду, что новый закон не распространялся на работников бюджетной сферы, хотя Марони настаивал на расширении реформы за их счет, что, по утверждению министра экономики Джулио Тремонти, только подорвало бы финансовый баланс реформы [47].
На руку реформаторам сыграло снижение числа новых пенсионеров. Если в 2002 г. на пенсию вышло 608495 человек, то в 2003 г. на новую пенсию претендовало уже 486 000, пятая часть из которых при этом не достигла 54-летнего возраста [45].
«Реформа Марони» была одобрена в лучших за все время реформирования условиях. В 2000 г. дефицит бюджета составлял всего 0,7%. В дальнейшем он увеличился до 3-4%, но стабилизировался на этой отметке. Государственный долг был самым низким с 1992 г. - в год принятия законопроекта (2004 г.) он составлял 103,9% [18, p. 221].
Основными мерами, предусмотренными реформой, были ужесточение правил получения пенсий по старости и окончательная фиксация пенсионного возраста (65 лет - для мужчин, 60 лет - для женщин) [23]. Правительство Берлускони фактически пересмотрело «реформу Дини» в пользу положений «реформы Амато», отменив гибкий пенсионный возраст. Благоприятная экономическая конъюнктура при этом позволила пойти, в соответствии с предвыборными обещаниями, на увеличение пенсионных расходов через повышение минимального размера пенсии [43, p. 48-50], что не было чем-то из ряда вон выходящим, так как пенсии за счет индексации росли каждый год.
Главной задачей «реформы Марони» было создание условий для отказа от выхода на трудовые пенсии и продление работниками контрактов с предприятиями. Этому служили различные поощрительные меры. Например, новым работникам прибавляли к зарплате до 50% планируемых ими пенсионных взносов. При этом работники частных предприятий могли получить только 33%, в чем проявляется своеобразное неравенство между двумя основными категориями граждан. Одновременно увеличивалась возрастная планка для получения трудовой пенсии с 57 до 60 лет. Желание правительства сократить количество таких выплат становилось все более очевидным.
Хотя по плану пенсионный возраст немедленно повышался с 1 января 2008 г., этого не произошло. Вновь пришедшая к власти в 2006 г. левоцентристская коалиция во главе с Проди отказалась от жесткой фиксации возрастной планки, не отменив ее повышения [24]. До 2013 г. постепенно вводилась система квот, рассчитывающихся как суммы возраста (от 58 до 62 лет) и трудового стажа (35-36 лет). Лица с более чем 40-летним трудовым стажем могли получить трудовую пенсию в независимости от возраста. Министр труда Чезаре Дамиано, который курировал реформу, обещал экономию в 7 млрд евро, а также покрытие 10 млрд расходов за счет увеличения страховых взносов с внештатных работников, отмены индексации пенсий, превышающих более чем в 8 раз минимальную, а также за счет переформирования социальных служб [29].
В следующие два года, когда у власти снова были правоцентристы, реформирование проводилось менее активно. В 2009 г. министр труда и социальной политики Маурицио Саккони и министр государственного управления и инноваций Ренато Брунетта предложили ввести единый пенсионный возраст (вне зависимости от пола) и определять его исходя из предполагаемой средней продолжительности жизни [21]. В 2010 г. министр экономики и финансов Джулио Тремонти стал автором закона, согласно которому пенсионный возраст и индексация пенсий должны пересматриваться каждые три года начиная с 2015 г. [22].
В 2011 г. курс на ускорение реформы был взят Эльзой Форнеро, министром труда и социальной политики в правительстве Марио Монти. В короткие сроки, используя наработки предыдущего правительства, Форнеро составила проект, который меньше чем через месяц после представления был законодательно принят в декабре.
Согласно «реформе Форнеро», с 1 января 2012 г. трудовая пенсия, которую правительства атаковали с самого начала реформирования, заменялась досрочной пенсией. Вместо предусмотренной ранее системы квот теперь требовалось наличие 41 года трудового стажа у мужчин, 42 - у женщин и хотя бы одного месяца страховых выплат. Для тех, кто решил выйти на пенсию прежде достижения пенсионного возраста, вводились сокращения выплат на 1% за каждый год, отстоящий от предусматриваемой планки, и на 2%, если таких лет набиралось больше 3. Также было запланировано повышение возраста, необходимого для получения пенсии по старости, до 66 лет [6].
* * *
Подводя итоги, можно с уверенностью сказать, что результаты предпринятых реформ более чем противоречивые. Количество пенсионеров и получателей пособий увеличилось с 1992 г. по 2011 г. на 3 млн, при этом количество трудовых пенсий и по старости увеличилось приблизительно на 1 млн. Пенсионеров, достигших пенсионного возраста, к 2011 г. было около 20% от всего населения Италии. В целом пенсии и пособия получали около 26%. Основное трудоспособное население в 2011 г. (25-54 года) составляло 43,1%, лиц предпенсионного возраста (55-64 года) было 12,4% [60].
Общая сумма выплат также постепенно увеличивалась: в 1992 г. - 99 млрд евро, в 2011 г. - около 250 млрд евро. Хотя в 1997 г. наметился спад скорости роста расходов, все равно за следующие 10 лет их объем вырос более чем на 100 млрд евро.
Реформы в основном были рассчитаны на долгосрочный период. Основные положения «реформы Амато» 1992 г. вступали в силу в 2002 г., «реформы Дини» - в 2006 г. Частая смена левоцентристских и правоцентристских правительств накладывала на ход реформы отрицательный отпечаток. Хотя в целом процесс реформирования отличался преемственностью, некоторые корректировки то ускоряли, то тормозили реформу, путая расчеты экспертов и ожидания будущих пенсионеров.
Правительства вне зависимости от политических убеждений пользовались одним и тем же ограниченным набором методов решения пенсионной проблемы. С 1992 г. государственная политика в сфере пенсионного обеспечения отличалась увеличением пенсионного возраста и необходимого трудового стажа, временными запретами выхода на трудовую пенсию, повышением страховых взносов, попытками сокращения годовых коэффициентов замещения и коэффициентов трансформации.
Необходимость повышения пенсионного возраста - одна из главных проблем реформы. С одной стороны, понятно, почему это вызывает неодобрение населения: многие считают вполне заслуженным выйти на пенсию после 20-30 лет работы. С другой стороны, в связи с большим сроком обучения для получения высшего образования и значительным уменьшением работников трудоемких профессий в общей доле занятых увеличение пенсионного возраста не кажется насильственной мерой. Здесь стоит отметить, что вопрос возраста выхода на пенсию жестче решался в частном секторе и секторе самозанятых. Так или иначе, повышение пенсионного возраста считалось всеми правительствами важнейшей мерой.
Увеличение необходимого трудового стажа в первую очередь касалось работников государственного сектора, тем самым была ликвидирована возможность раннего выхода на пенсию после всего 20 лет работы. Данная мера стала важным шагом на пути унификации правил получения пенсий работниками разных секторов занятости. Фактически сложилась ситуация, в которой работники достигают необходимых для получения трудовой пенсии требований уже после достижения требований для пенсии по старости.
Сокращение трудовых пенсий, а в первую очередь их количества, стало одной из главных целей реформаторов. Их было меньше, чем пенсий по старости, заслуженность которых сомнению не подвергалась, а значит, меньше было и лиц, которых сокращение затрагивало. Основной мерой по удерживанию работников от выхода на трудовую пенсию была временная отмена таковых сроком от трех месяцев до года. При этом предлагалось множество поощрительных мер: надбавки к зарплате и к пенсии, увеличение коэффициентов трансформации, перечисление страховых взносов в фонд зарплаты и прочее. Эти меры также отчасти компенсировали временные приостановки индексации пенсий, которые отрицательно влияли на доход граждан вследствие роста инфляции. После замены трудовой пенсии на досрочную и увеличения необходимого трудового стажа предполагается, что работники будут пользоваться подобным видом пенсии только в самых крайних случаях.