84 Издательство «Грамота» www.gramota.net
Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова
ПУТИ И МЕТОДЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В ИТАЛИИ (1992-2011 ГГ.)
Кановка Андрей Викторович
Аннотация
пенсионный реформа система италия
В данной статье исследуются методы проведения пенсионной реформы в Италии в 1992-2011 гг., имеющей целью экономию бюджетных средств. В рамках исследования делается попытка вскрытия механизмов реформирования, осуществляемого левоцентристами и правоцентристами, не только желающими сбалансировать бюджет и оздоровить экономику, но и борющимися за власть.
Ключевые слова и фразы: пенсионная реформа; парламентская борьба; левоцентризм; правоцентризм; экономическая политика.
Annotation
WAYS AND METHODS OF PENSION REFORM IMPLEMENTATION IN ITALY (1992-2011)
Kanovka Andrei Viktorovich Lomonosov Moscow State University
The article studies the methods of pension reform implementation in Italy during 1992-2011, which aim was the budget saving. Within the framework of the research the author undertakes the attempt to reveal the mechanism of the reformation realized by left-centrists and right-centrists, who not only wish to balance the budget and improve the economy, but also fight for power.
Key words and phrases: pension reform; parliamentary struggle; left-centrism; right-centrism; economic policy.
Основная часть
В современной Италии одной из важнейших государственных задач является реформирование пенсионной системы. Долгий процесс изменений в сфере социального обеспечения стал ответом на экономические и демографические вызовы, с которыми столкнулось итальянское государство на рубеже XX-XXI веков. Оптимизация социальных расходов полностью соответствовала политике консолидации финансов, имеющей целью предотвращение кризисных ситуаций как в экономике, так и в сфере социальных отношений.
Пенсионная реформа имеет огромное значение, поскольку она касается без исключения каждого гражданина Италии. Реформа затрагивает отношения между различными поколениями, категориями налогоплательщиков и получателей социальных выплат, а также используется правящими кругами в качестве политического инструмента, способствующего увеличению электората, и в качестве инструмента управления мощными финансовыми потоками. Вопрос о будущем пенсионной системы активно дебатируется в парламенте и обсуждается в СМИ.
К началу 1990-х гг. пенсионная реформа стала необходимостью, так как система социального обеспечения устарела и была неэффективной ввиду новых вызовов: финансовая ситуация нуждалась в оздоровлении в связи с экономическими требованиями, касающимися участия Италии в Европейском союзе, необходимо было решить демографические проблемы, выражающиеся в быстром старении населения и влекущие за собой сокращение трудоспособного населения.
Процесс реформирования можно исследовать с точки зрения экономической и социальной политики, а также с точки зрения борьбы правящих партий между собой. В первом случае ставится вопрос о причинах начала реформ, их влиянии на экономику страны, о методах решения проблемы. Исследование социального аспекта помогает понять, как население реагировало на меры, предлагаемые и реализуемые правительством. Изучение политического аспекта дает понимание различий во взглядах и действиях основных партий и парламентских группировок левоцентристов и правоцентристов в отношении пенсионной политики.
Задачей данной статьи является исследование методов, которыми достигалась экономия средств в пенсионной сфере. Нас интересует, какие категории населения и каким образом затрагивались предпринятыми мерами. Также в сферу наших интересов входит вопрос об эффективности предпринимаемых мер. Главная цель исследования заключается во вскрытии технологии осуществления реформы.
В статье мы рассмотрим структуру и методы сокращения пенсионных расходов в Италии в период активного реформирования системы социального обеспечения. Под реформой мы подразумеваем последовательный процесс изменения и регулирования пенсионной системы, то есть всю совокупность мер итальянских правительств в пенсионной сфере, предпринятых ими после 1992 г. с целью изменения системы социального обеспечения. Отправной точкой в исследовании проблемы избран 1992 год, поскольку он знаменуется реформой Дж. Амато, положения которой стали основой для последующих решений по пенсионному вопросу. Таковыми являются ключевые реформы С. Берлускони (1994 г.), Л. Дини (1995 г.), Р. Проди (1997 г.) и Р. Марони (2004 г.).
Стоит отметить, что пенсионная реформа является не только сугубо итальянской, но и общеевропейской и мировой тенденцией. Опыт вмешательства государственных структур в сферу социального обеспечения применим и в отношении экономических реалий России.
* * *
На данный момент итальянская пенсионная система находится в стадии перехода от распределительной к накопительной. Данный процесс начался в 1995 г. Если ранее система, будучи распределительной, основывалась только на принципе возрастной солидарности, при котором выплаты пенсионерам осуществлялись из бюджета за счет налоговых поступлений от работающей части населения, то сейчас значительная доля пенсий формируется из отчислений, вносимых работником и работодателем на личный счет работника. Окончательный размер таких пенсий зависит от инвестиционного дохода, при этом не отрицается возможность государственной поддержки.
Среднестатистический гражданин Италии может рассчитывать на два основных вида пенсии. Во-первых, на пенсию по старости. Лица, вышедшие на пенсию после 31 декабря 1995 г., имеют право на нее по достижении возраста 60 (у женщин) или 65 лет (у мужчин) и при наличии хотя бы 5-летнего срока внесения страховых взносов. В случае, если пенсионный возраст не достигнут, необходимо наличие 40-летнего срока внесения страховых взносов. Для лиц, которым пенсия начисляется по старой системе (вышедшие на пенсию до 31 декабря 1995 г.), минимальный трудовой стаж составляет 20 лет.
Во-вторых, на трудовую пенсию, которая выплачивается при наличии 35-летнего трудового стажа. Однако с 1 января 2011 г. введена система определенных квот, согласно которым производят новые выплаты. Для работников бюджетной сферы предназначена «квота 96»: например, минимум 60-летний возраст и 36-летний стаж страховых взносов и т.д. Для работников частного сектора аналогично при расчете применяется «квота 97», где нижняя планка возраста составляет 61 год. Для лиц, обеспечиваемых по старой системе, необходимо 15 лет трудового стажа или достижение пенсионного возраста в 1992 г. С 2011 г. вводится досрочная пенсия, которая должна заменить собой трудовую. Она имеет более жесткие требования по сравнению с последней, а именно наличие обязательного 41-42-летнего трудового стажа.
Лица, которые не были ранее застрахованы или не обладали необходимым стажем взносов, по достижении 65 лет имели право на социальную пенсию, которая с 1996 г. была заменена социальным пособием. Данное пособие носит временный характер, так как требует ежегодного доказательства сложной финансовой ситуации в семье и может быть отнята у бенефициария, если он пребывает за пределами Италии больше 30 дней. С 2009 г. для получения социального пособия необходимо проживать легально и непрерывно в Италии не менее 10 лет.
Размер социального пособия несколько ниже размера минимальной пенсии, ежегодно устанавливаемой и индексируемой правительством. Например, в 1996 г. размер социального пособия был 480 000 лир, а минимальной пенсии 660 300 лир, в 2004 г. - 367,97 и 412,18 евро, в 2011 г. - 417,30 и 467,43 евро соответственно.
Новые пенсии формируются за сч?т страховых взносов работников и предпринимателей. Они составляют 32,70% от фонда оплаты труда, из которых 8,89% платит работник и 23,81% - работодатель. Размер взносов постепенно увеличивается. Например, ранее общая сумма составляла 26,72%. Работники частного сектора также могут использовать для увеличения пенсии выходное пособие в размере 7,41% от годового дохода. Пособие выплачивается работодателем и удерживается в пенсионный фонд. С 1 июля 2007 г. работник может решать самостоятельно, как инвестировать данные накопления и в каких фондах его размещать.
Ранее размер пенсии формировался из расчета двухпроцентного коэффициента замещения за каждый проработанный год. Сейчас же размер накопленных вкладов умножается на «коэффициент трансформации», также зависящий от возраста и трудового стажа пенсионера.
* * *
Указав на то, что собой представляет современная пенсионная система Италии, мы считаем нужным отдельно упомянуть об экономической причине реформы, а также о структуре и объемах пенсионных затрат.
Одной из главных причин начала реформы являлся большой государственный долг Италии. Необходимость его сокращения возникла в связи с экономическими требованиями Маастрихтского договора (февраль 1992 г.), согласно которым дефицит государственного бюджета не должен был превышать 3% ВВП, а государственный долг - 60% ВВП.
Государственный долг Италии рос достаточно быстро: в 1980 г. он составлял 56,9% ВВП, в 1990 г. - 96,4%, а уже в 1993 г. - 115,6%. На 1994 г. приходится пик задолженностей - 121,8%. После начинается спад, продолжавшийся до 2004 г. (103,8%) и сменившийся новым витком роста, который резко подскочил в 2008-2009 гг. так, что в 2011 г. составлял уже 120,1% [17, p. 12].
Отрицательную роль в итальянской системе социального обеспечения играла ассиметричная структура социальных расходов. Так, с 1960 г. по 1990 г. расходы на трудовые пенсии и пенсии по старости выросли с 5% до 13,8% ВВП. В тот же период затраты на другие социальные выплаты сократились с 3,2% до 1,8% ВВП [13, p. 203]. К началу интересующих нас реформ на выплаты пенсий уходило 14,9% ВВП, тогда как на социальную поддержку материнства, образования, занятости тратилось всего 0,8%. На протяжении всего периода реформирования пенсионной системы наблюдается постепенное увеличение доли пенсионных выплат в отношении ВВП.
В 1992-1993 гг. было сделано 20,7-21 млн выплат, из них 16,6-16,9 млн - пенсии по старости, инвалидности и по потере кормильца. С 1994 г. по 2000 г. количество выплачиваемых пенсий менялось несущественно - с 21,4 до 21,6 млн. Постоянный рост остановился только один раз в 1999 г., но и тогда сокращение составило всего 17312. В это же время количество пенсий по старости и т.п. выросло с 17,3 до 17,8 млн, рост был стабильным и непрерывным [20].
Общая сумма выплат с 1992 г. по 2000 г. также росла. Если в 1992 г. выплатили чуть больше 192 трлн лир (99 млрд евро), то в 1996 г. - уже 253 трлн (130 млрд), а в 2000 г. - 299 трлн (154 млрд). Ни о каком сокращении речи не идет, однако, с 1997 г. можно говорить о падении объема роста расходов в 2 раза, что объясняется положительным эффектом от начавшейся реформы. При этом стоит учитывать, что бюджет от этого выиграл всего 9,6-11,6 трлн лир (5-6 млрд евро) [Ibidem].
В частном секторе средняя трудовая пенсия и по старости выросла с 1021 700 лир в 1992 г. до 1 435 700 лир в 2000 г. За это время больше увеличилась пенсия мелких производителей (на 504 000 лир в месяц), меньшая прибавка была у работников сельского хозяйства (на 319 000 лир в месяц). В государственном секторе средняя трудовая пенсия и по старости аналогично выросла с 2 028 000 до 2 727 000 лир.
О влиянии государственных мер на сокращение объемов выплат красноречиво говорит, например, такой факт: в 1998 г. на пенсии было затрачено 279,8 трлн лир, на 9 трлн больше, чем в предыдущем году. При этом в рамках приведения к единым стандартам выплат в различных трудовых секторах удалось достичь их сокращения только на 6 трлн лир [41, p. 98-99].
В 2000 г. было сделано 21,6 млн социальных выплат, из них около 7,8 млн - трудовых пенсий и по старости. Получателей в возрасте от 40 до 64 лет было 31,7%, от 64 лет и старше - 64,7%. Из этого числа подавляющее количество граждан получило только пенсию по старости - 72% [14, p. 14-30].
В 2004 г. было выплачено более 23 млн пенсий и пособий, из них около 16,5 млн - в виде пенсий трудовых, по старости, по инвалидности и в связи с потерей кормильца. Около 25% получателей были лицами в возрасте от 40 до 64 лет, на выплаты им шло до 31% всех выделяемых средств [58, p. 17-36]. 68,8% пенсионеров получали только одну пенсию, 24% совмещали две пенсии. 24,8% пенсионеров располагали доходом до 500 евро, еще 31,8% - от 500 до 1000 евро [42, p. 283-288]. При этом прожиточный минимум для семьи из 2 человек с 2000 г. вырос чуть более чем на 100 евро (до 920), для одиноко живущих - на 64 евро (до 552) [9].
В 2005 г. снова было выплачено более 23 млн пенсий и пособий, но уже более 18 млн были пенсиями по старости, по инвалидности и в связи с потерей кормильца [19, p. 2]. В это же время в среднем по Италии на 100 работающих граждан приходился 71 бенефициарий [58, p. 15].
К 1 января 2009 г. население старше 65 лет составляло 20,1%, за десять лет показатель вырос на 2,3% [16]. В 2009 г. снова было выплачено более 23 млн пенсий и пособий (около 250 млрд евро), среди которых чуть более 11 млн (около 201 млрд евро) - это пенсии по старости и трудовые. Количество получателей всех видов пособий и пенсий составляло 26,8% от населения Италии [9].
В 2010-2011 гг. аналогичные показатели изменились в сторону увеличения незначительно. Зато были зафиксированы улучшения в положении пенсионеров. Хотя 45,4% получателей пенсий располагали доходом менее 1000 евро в месяц, за шесть лет число тех, кто получал меньше 500 евро в месяц, сократилось почти в 2 раза. К 2011 г. прожиточный минимум для семьи из 2 человек составлял уже 1011 евро, для одиноко живущих - 606 евро [Ibidem].