* * *
Реформирование пенсионной системы началось в 1992 г. в ходе приведения показателей экономики Италии в соответствие с требованиями Маастрихтского договора. Летом этого года министры правительства Джулиано Амато - министр казначейства Пьеро Баруччи, министр финансов Джованни Гориа и министр бюджета и экономического планирования Франко Ревильо - преступили к разработке плана оздоровления экономики. В плане министров предусматривалось сокращение расходов на социальное обеспечение, здравоохранение, финансирование местных администраций [28]. Социальный сектор должен был быть обновлен на основе развития обязательного страхования и создания пенсионных фондов. Система должна была быть ориентирована на унификацию правил взимания страховых взносов и производства пенсионных выплат в государственном и частном секторах.
Обсуждая возможность повышения пенсионного возраста, министр труда и социального обеспечения Нино Кристофори предложил не фиксировать жестко возрастную планку выхода на пенсию. По его плану, граждане, выходящие на пенсию в 60 лет, получали сокращенную пенсию, в 62 года - полную, в 65 лет - полную с поощрительными надбавками, а минимальный срок осуществления страховых взносов поднимался с 15 до 20 лет, но досрочным выходом на пенсию могли воспользоваться лица с более чем 35-летним трудовым стажем [36]. Эффект от реформы по такому плану мог быть предположительно низким, поскольку ее действие не касалось мужчин старше 57 лет, женщин старше 50 лет [38].
По данным Кристофори, средняя пенсия не превышала 900 тыс. лир (то есть была в два раза больше минимальной пенсии), только пятая часть пенсионеров получала пенсию, превышающую 1 млн лир [Ibidem]. Он не считал пенсионные расходы причиной роста бюджетного дефицита, поскольку в других странах аналогичные расходы были значительно больше [8]. С другой стороны, это не мешало ему строить расчеты, по которым Италия до 2010 г. должна была сэкономить 145 трлн лир, из которых 125 трлн экономии приходилось за счет повышения пенсионного возраста.
Часть расходов сокращалась за счет повышения страховых взносов: на 0,8% для работников государственного сектора, на 1% - для частного. Глава Всеобщей итальянской конфедерации труда Бруно Трентин заявлял, что это приведет к уменьшению дохода работников на 40 000 лир в месяц, а также усугубит проблему невыплат страховых взносов [15].
Повышение пенсионного возраста ни в коем случае не могло быть единовременной акцией. План Кристофори был рассчитан до 2011 г. [54]. Министр финансов Пьеро Баруччи посчитал, что экономия от предлагаемых мер будет в ближайшие 10 лет очень скромной, поэтому необходимо было не просто сокращать бюджетные расходы, но и повышать налоги и активизировать приватизацию государственных предприятий [61].
В сентябре 1992 г. после обсуждения в парламенте всех предложений приводится в действие «реформа Амато». В первую очередь была заблокирована возможность досрочного выхода на трудовую пенсию сроком до конца 1993 г. Это усложняло ситуацию тем, что данная мера не предусматривала четкого решения по вопросу о доходах тех, кто будет вынужден покинуть рабочее место в связи с потерей трудоспособности или с закрытием предприятия [53].
Реформа снижала скорость роста выплачиваемых пенсий с помощью их индексации в отношении стоимости жизни и инфляции, а не в отношении заработной платы. Производимые одновременно с изменением правил индексации ее торможение в 1992 г. и даже отмена в 1993 г. оказывали отрицательный эффект на доходы пенсионеров вследствие роста инфляции.
Долгосрочные меры, предусмотренные реформой, включали в себя несколько пунктов. Во-первых, постепенное увеличение (до 2002 г.) пенсионного возраста с 60 до 65 лет у мужчин и с 55 до 60 лет у женщин. Во-вторых, увеличение обязательного минимального трудового стажа для получения пенсии по старости с 15 до 20 лет. В-третьих, приведение к единообразию правил начисления пенсий в государственном и частном секторах путем ликвидации так называемых «детских пенсий» работников бюджетной сферы через увеличение обязательного трудового стажа для последних с 20 до 35 лет. В-четвертых, для работников с менее чем 15-летним стажем пенсия после реформы рассчитывалась за весь срок работы. Для наемных работников расчет пенсии производился за последние 10 лет работы (ранее за 5), для самозанятых - за 15 лет (ранее - за 10) [26; 27].
В 1994 г. уже правительство Берлускони попыталось ускорить ход реформы, которая пока не давала положительных результатов. В сентябре этого года было предложено сократить пенсии работников частного сектора, в том числе уже выплачиваемые, путем их индексации исходя из прогнозируемой инфляции. В дополнение к этому для работников с более чем 15-летним стажем годовой коэффициент замещения снижался с 2% до 1,75%. Чтобы ограничить число ранних выходов на пенсию, предполагалось уменьшать выплаты на 3% за каждый год, отстоящий от необходимого пенсионного возраста, а также лишать лиц, воспользовавшихся ранним выходом на пенсию, возможности получения пенсий по старости до 1 января 1996 г. Окончательное увеличение пенсионного возраста до 65 лет намечалось на 2000 г. [11].
В качестве компенсирующей меры предлагалось разрешить работникам совмещение пенсии и зарплаты. Однако профсоюзы, грозившие всеобщими забастовками, считали это недостаточным и требовали предоставить новые возможности для получения доходов пенсионерами [39].
14 октября 1994 г. основные профсоюзные объединения (Всеобщая итальянская конфедерация труда, Итальянская конфедерация профсоюзов трудящихся, Итальянский союз труда) организовали всеобщую забастовку. С требованием изменить финансовую политику правительства и прекратить сокращение пенсий на улицы итальянских городов вышли от 3 до 5 млн человек [10; 55]. Берлускони согласился, что сокращение выплат отрицательно скажется на личном бюджете настоящих и будущих пенсионеров, но объяснил их недовольство непониманием важности предложенных мер [34].
Берлускони заявлял, что пенсионной системе Италии грозит банкротство, а к 2010 г. граждане будут получать пенсию в размере 55% от заработной платы [46]. Однако это заявление не вполне соответствовало истине, поскольку при этом не учитывалась запущенная в действие «реформа Амато». В дополнение к мерам, предусмотренным последней, Берлускони и его министры предлагали дополнительно ввести временный запрет на получение трудовой пенсии, принять меры по удерживанию от выхода на пенсию лиц с менее чем 40-летним стажем, ускорить повышение пенсионного возраста и т.п. Дело же было в том, что «реформа Амато», по расчетам обещавшая менее болезненное сокращение социальных расходов, могла дать положительные результаты только в 1996 г. Но Берлускони требовались деньги для формирования бюджета на 1995 г. [Ibidem].
В декабре 1994 г. был одобрен закон, в котором из предложений правительства остались только пункты об изменении даты окончательного повышения пенсионного возраста (2000 г. вместо 2002 г.) и временном запрете на получение трудовых пенсий с января по июнь 1995 г. (ранее предлагалось блокировать их до 1 января 1996 г.).
«Реформа Берлускони» своим провалом во многом обязана активной деятельности профсоюзов. При этом они не отказывались от реформы в целом и выдвигали требования, которые во многом соответствовали предложениям Амато и преемников Берлускони. В 1995 г. требования профсоюзов заключались в следующем: введение гибкой шкалы пенсионного возраста (от 55 до 65 лет); 35 лет трудового стажа и достижение 53-летнего возраста или 37 лет трудового стажа для получения трудовой пенсии; распространение накопительной системы только на лиц, не достигших 18-летнего трудового стажа (по состоянию на 31 декабря 1995 г.), и сохранение распределительной системы с двухпроцентным годовым коэффициентом замещения для остальных; введение стимулирующих коэффициентов при начислении пенсий лицам, вышедшим на пенсию по достижении 60 лет, и коэффициентов с отрицательным стимулом для тех, кто воспользовался досрочным выходом; 35-процентный страховой пенсионный взнос. Отдельно предлагалось оговорить минимальный срок внесения страховых взносов (5 лет), коэффициенты замещения для представителей трудоемких профессий и дополнительные выплаты для лиц старше 65 лет [33].
Исследователь М. Джессоула, говоря о влиянии профсоюзов на ход реформы, приводит данные, судя по которым, в 1991-1995 гг. около половины членов основных профсоюзных объединений были пенсионерами [18, p. 304]. Это дает понимание того, почему профсоюзы не выступали однозначно против реформ 1992 г. и 1995 г. и крайне резко восприняли проект Берлускони 1994 г. Во-первых, меры, которые находили сочувствие у профсоюзов, касались постепенной отмены «несправедливых» трудовых пенсий в государственном секторе, полученных ранее достижения пенсионного возраста. Во-вторых, новые законы мало отражались на благосостоянии пенсионеров и лиц старших возрастов. Предложения же Берлускони об индексации пенсий из расчета предполагаемой инфляции и о снижении ставки доходности затрагивали интересы вышеупомянутых слоев населения.
В 1995 г. председатель правительства Ламберто Дини, ранее принимавший участие в разработке неудачной пенсионной реформы в правительстве Берлускони, предложил ряд кардинальных мер, полностью изменивших систему социального обеспечения Италии.
Основные положения «реформы Дини» представляли собой долгосрочные меры, отличавшиеся большой гибкостью. Италия отказывалась от распределительной пенсионной системы в пользу накопительной. До окончательного перехода на новую систему был запланирован период, в течение которого в силе оставались оба вида пенсионного страхования. На время переходного периода вводилась шкала пенсионного возраста от 57 до 65 лет. Правила получения пенсий по старости ужесточались через постепенное увеличение необходимого стажа с 35 до 40 лет. При условии наличия 35-летнего трудового стажа разрешено было получать трудовую пенсию с сохранением рабочего места или пенсию по старости в возрасте от 52 до 57 лет с меньшим коэффициентом замещения. Реформа унифицировала правила получения пенсий работниками частного, государственного и независимого секторов экономики, хотя ряд льгот в государственном секторе оставался [25]. Впрочем, в выигрыше от нововведений оставались граждане, начавшие работать как можно раньше и обладавшие доходом средним или чуть выше среднего. Те, кто оказались на рынке труда позднее, в том числе из-за времени, затраченного на получение высшего образования, были в худшем положении [5].
Новая система с 31 декабря 1995 г. фактически разделяла граждан Италии на три возрастных категории. Лица, к этому сроку имеющие 18 лет трудового стажа, получали пенсию согласно положениям старой распределительной системы с двухпроцентным коэффициентом замещения. Лица с трудовым стажем меньше 18 лет подпадали под действие смешанной системы расчета пенсии, согласно которой часть пенсии рассчитывалась по распределительной системе за те года, которые они отработали до 1996 г., а другая часть - по накопительной. Пенсия лиц, вышедших на работу в первый раз в 1996 г., рассчитывалась по накопительной системе полностью.
Трудовую пенсию раньше выхода на пенсию по старости теперь можно было получить только по достижении 57-летнего возраста и 35 лет трудового стажа. Никакие возрастные ограничения не действовали на тех, кто достиг 40 лет трудового стажа. Данные требования окончательно должны были быть закреплены в 2006 г.
Для формирования пенсии, согласно установкам накопительной системы, были введены коэффициенты трансформации, связанные с возрастом и трудовым стажем работника и умножаемые на страховые накопления. Для возрастов от 57 до 65 лет были установлены коэффициенты в размере от 0,04860 до 0,06136. Они должны были быть изменены через 10 лет, но только в 2007 г. правительство Проди занялось ими, приведя шкалу к цифрам от 0,04419 до 0,05620, то есть снизив коэффициенты [24]. Таким образом, после 2010 г., в результате сокращения коэффициентов будущие пенсионеры теряли от 6% до 9% накоплений.
«Реформа Дини» обещала в ближайшие 10 лет сохранить для бюджета около 100 трлн лир [40]. Она благоприятствовала лицам, достигшим на тот момент 60-летнего возраста и уже вышедшим на пенсию, и была в большой степени невыгодна для работников молодого и среднего возраста [2, p. 71-74]. Позднее в печати встречаются заявления, что обездоленным в ходе первых пенсионных реформ осталось почти все работоспособное население Италии: «реформа Амато» якобы ударила по накоплениям 30-летних, а «реформа Дини» отрицательно сказалась на благосостоянии 40-50-летних [35]. Действительно, «реформа Дини» стала большим шагом в деле сокращения бюджетных средств, поскольку после нее будущим пенсионерам гарантировался доход в размере 50% от заработной платы, тогда как ранее гарантировалось 70-80%.
Однако долгосрочный период закрепленных законодательно мер оставлял проблему нерешенной. Левоцентристское правительство Романо Проди в 1997-1998 гг. представило свои предложения в данной сфере, которые все же не ускоряли переход к накопительной системе, но отличались ужесточением требований в получении трудовых пенсий для работников частного сектора, а также повышением необходимого трудового стажа для работников государственного сектора.
Получить трудовую пенсию можно было только по достижении 57-летнего возраста: работниками частного сектора - с 2002 г., государственного - с 2004 г. (ранее - с 2006 г.). Работникам госсектора запрещалось выходить на трудовую пенсию с трудовым стажем менее 35 лет. Ранее такое было возможно, но с сокращением ее размера. Реформа не распространялась на тех, кто определялся в контракте как «рабочий», а также на тех, кто проработал хотя бы один календарный год в возрасте с 14 до 19 лет.